Бумажная оборона и стратегическая неавтономия: европейские стратегии безопасности станут реальностью лишь при резком наращивании расходов на оборону, которое восполнит 20 лет ее недофинансирования

Бумажная оборона

Первая в истории Европейская оборонно-промышленная стратегия (EDIS), которую обнародовала Еврокомиссия, должна стать основой для восстановления оборонной промышленности Европы после десятилетий эпохи «мирного дивиденда» — периода, когда международная ситуация позволяла постоянно сокращать инвестиции в оборону. Стратегия, как указано в заявлении Еврокомиссии, ставит целью к 2030 году обеспечить как минимум 50% всех оборонных закупок за счет внутреннего производства, а к 2035-му довести этот показатель до 60%. На сегодняшний день страны ЕС почти 80% оборонных закупок делают за пределами союза, указано в тексте EDIS. Также страны ЕС будут стремиться к 2030 году не менее 40% всех оборонных закупок осуществлять совместно. Еврокомиссия намерена открывать новые производства, а также переоборудовать под выпуск военной продукции гражданские производственные линии. С 2025 по 2027 год в рамках Европейской программы оборонной промышленности (EDIP) власти ЕС планируют потратить €1,5 млрд.

Как отмечает в своем комментарии Европейский совет по международным отношениям (ECFR), сроки реализации новой оборонной стратегии ЕС не позволяют удовлетворить неотложные потребности Украины в вооружениях. Однако в перспективе эта программа поможет и Киеву, поскольку украинские компании смогут претендовать на получение денежных средств в рамках EDIP, что, по словам вице-председателя Еврокомиссии Маргрет Вестагер, станет «подтверждением того, что будущее Украины — членство в ЕС». Впрочем, сейчас вопрос заключается в том, удастся ли Украине сохраниться до этого «будущего».

Однако пока эти планы выглядят «бумажными», то есть скорее «заявлением о намерениях», чем программой. Выделяемых до 2027 года €1,5 млрд недостаточно для достижения заявленных Еврокомиссией оборонных целей, отмечает издание Politico. Еврокомиссар Тьерри Бретон выступает за создание оборонного фонда в размере €100 млрд, но механизм его формирования пока не определен. Еврокомиссия предлагает изменить политику кредитования Европейского инвестиционного банка, разрешив ему инвестировать в оборону. Существуют и другие механизмы финансирования, если EDIP станет для ЕС реальным приоритетом.

Инвесторы готовы выстроиться в очередь, если лидеры ЕС прекратят склоки в вопросах финансирования общей обороны и запустят постоянную программу облигаций блока на триллион евро, пишет Bloomberg. Общеевропейская программа заимствований на €450 млрд была запущена ранее для преодоления последствий пандемии, но она скоро закончится. Инвесторы же крайне заинтересованы в эмитированных ЕС высокорейтинговых долговых бумагах. Такие заимствования не подпадают под маастрихтские соглашения об ограничении бюджетного дефицита — соответственно, это финансирование не потребует сокращения текущих бюджетных трат. Впрочем, внутри ЕС существует значительная оппозиция стратегии наращивания долга. Однако, как показывает опыт пандемии, вопрос заключается в том, насколько кризисной видится лидерам ЕС ситуация, в данном случае — ситуация с оборонными расходами.

Новые оборонные инициативы Еврокомиссии ставят правильные цели: стимулировать сотрудничество на этапе закупок, обеспечить доступность оборонной продукции «при любых обстоятельствах и в любой временной перспективе», а также поддерживать инвестиции в разработку и вывод на рынок новейших оборонных технологий. Однако ЕС уже принимал целый ряд решений и документов, призванных создать аналогичные механизмы: Европейское оборонное агентство, основная цель создания которого формулировалась в точности таким же образом, существует с 2004 года, европейский договор о Постоянном структурированном сотрудничестве по вопросам безопасности и обороны (PESCO) действует с 2017 года, а первая встреча в рамках натовского Плана действий по оборонному производству, который как раз направлен на расширение совместных закупок и производственных мощностей, состоялась в октябре 2023 года. Однако до сих пор странам сообщества не удавалось находить общий язык по оборонным вопросам. Страны с развитой оборонной промышленностью (Франция, Германия, Италия и Испания) часто не могут договориться, как распределять контракты между национальными производителями оружия, пишет The Economist. Национальные приоритеты в плане закупок вооружений разнятся: Франция нуждается в авианосной авиации и легкой бронетехнике, Германия — в дальнемагистральных самолетах и тяжелых танках (об этих противоречиях подробнее → Re: Russia: Кто подрывает НАТО?). 

Кроме того, развитие оборонных производств потребует и увеличения национальных оборонных бюджетов. К настоящему моменту лишь девять стран ЕС, которые входят и в НАТО, тратят на оборону установленные в 2014 году 2% ВВП. Согласно отчету Европейского оборонного агентства, общие расходы на оборону стран ЕС в 2022 составили €240 млрд, или 1,5% их совокупного ВВП. Это в 1,4 раза больше, чем в 2014 году, но пока составляет лишь 75% от запланированного уровня (€316 млрд). При этом сам по себе рост оборонных трат не приводит к повышению обороноспособности из-за отсутствия общей стратегии. Например, Польша, которая расходует на оборону 3,9% ВВП, совершает оборонные закупки без четкого плана развития вооруженных сил и комплектования личного состава, указывают эксперты журнала The Economist. Это привело к тому, что Польша получила большое количество установок HIMARS, способных поражать цели на расстоянии 300 км, при этом у ВС страны нет собственных систем обнаружения соответствующей дальности.

Реальная боеспособность европейских стран НАТО с момента принятия блоком в 2014 году решения об увеличении расходов на оборону не выросла. Как пишет «Новая газета Европа», по численности армии среди европейских стран альянса лидируют Франция (203 тыс. солдат и 41 тыс. в резерве), Германия (183 тыс. и 32 тыс. в резерве) и Польша (114 тыс.). При этом Франция и Германия за последние 10 лет добавили к своим армиям по одному боевому батальону, а Великобритания и вовсе снизила число батальонов на пять, отмечает The Economist. Большинство европейских стран способны выставить для участия в боевых действиях лишь одну полноценную бригаду, которая может оказывать сопротивление на поле боя лишь на начальном этапе войны — до прибытия поддержки со стороны США. В настоящий момент, указывает «Новая газета», общее число дислоцированных в Европе американских военнослужащих составляет около 100 тыс., из которых 39 тыс. размещены на территории Германии. Нынешних военных запасов Европе хватит примерно на неделю крупномасштабного конфликта.

Новый документ не дает представления о том, с помощью каких механизмов будут преодолены те разногласия, которые не позволили выполнить прежние программы. Более того, в рамках существующей бюджетно-финансовой архитектуры его, очевидно, ждет та же судьба, которая постигла предыдущие решения. EDIS можно оценить как шаг в правильном направлении в плане выработки общей риторики целей. Но добавленная ценность такого шага критически не соответствует масштабам остроты и срочности проблемы.

Стратегическая неавтономия

По сути, перед Европой стоят две проблемы и две разные задачи в сфере обороны. Первая — это необходимость повышения своей обороноспособности и поиска возможностей для поставок вооружений в Украину в отсутствие американского пакета помощи. Сегодня, как оказалось, европейская обороноспособность находится на низком уровне, и само по себе это обстоятельство повышает риски провоцирования военного конфликта со стороны путинской России, которая намерена «играть» на слабостях Европы (→ Re: Russia: В ожидании войны). Поэтому проблема наращивания обороноспособности выглядит неотложной и одновременно, как видно из сказанного выше, нерешаемой в рамках существующих механизмов финансирования.

Вторая проблема — это проблема «стратегической автономии», предусматривающая такое развитие событий, при котором внешнеполитические стратегии США и Европы все более расходятся. Дональд Трамп заявляет, что в случае российского нападения НАТО не будет защищать европейские страны, которые «недоплачивают» за оборону. Но может ли ЕС позволить себе остаться в стороне при нападении на одного из своих членов? Поэтому, помимо задачи наращивания конвенционального оборонного потенциала, которую Европа пока не в состоянии решить, проблема ее «стратегической автономии» ставит также в перспективе вопрос о европейском ядерном потенциале.

США обладает арсеналом в размере 5 тыс. боевых ядерных устройств, которые установлены на стратегических носителях, а также на хранящихся на базах в Европе бомбах B61, что служит надежной гарантией от российского вторжения. Если США в какой-то момент откажутся от доктрины безусловной гарантии, Европе придется полагаться на ядерные гарантии Великобритании и Франции. В общей сложности эти страны располагают 500 боеголовками (у России — 6 тыс.). Британское ядерное оружие находится в ведении группы ядерного планирования НАТО, при этом в разработке и поддержании работоспособности боеголовок Лондон зависит от Вашингтона. Франция распоряжается ядерным арсеналом самостоятельно, однако захочет ли Париж становиться гарантом ядерной безопасности всей Европы, неясно. Как напоминает The Economist, именно сомнения в том, что США готовы ради защиты европейских союзников пожертвовать своей безопасностью в противостоянии с СССР, в 1950-х годах подтолкнули Францию к разработке собственного ядерного оружия (аналогичная проблема доверия существующим со стороны США гарантиям встала сейчас и перед Южной Кореей → Re: Russia: Оборона Юга).

Сейчас США играют ключевую роль в системе командования НАТО. Угроза выхода Вашингтона из альянса при президенте Трампе заставит европейские страны разработать альтернативную схему управления боевыми действиями против России. В настоящий момент в Европе только Франция, Великобритания и Германия обладают офицерскими кадрами, которые способны планировать операции на уровне дивизий и корпусов. Кандидатура командующего такой операцией также станет предметом разногласий: позицию Верховного главнокомандующего объединенными вооруженными силами НАТО в Европе традиционно занимает генерал армии США.

Эксперты американского портала Defense News предлагают не отказываться от ключевой роли США в обеспечении безопасности Европы, а работать над достижением нового стратегического баланса между Вашингтоном и Брюсселем. Они рекомендуют ЕС довести потенциал обычных вооружений до уровня, который покрывал бы хотя бы половину потребностей в случае агрессии извне, а также сформировать контингент численностью не менее 5 тыс. военнослужащих, готовый к проведению операций в соседних странах без помощи США. Это позволило бы Вашингтону переместить часть своих сил в Индо-Тихоокеанский регион без сокращения возможностей по сдерживанию России.

И это именно то, чего добиваются от Европы американские «ястребы». Нападение России на Украину выглядит частью единой стратегии Китая, которая ставит США перед необходимостью наращивать усилия сдерживания на двух фронтах — в Европе и в Тихоокеанском регионе. Поэтому ЕС должен взять на себя гораздо бóльшие обязательства по собственной защите и противостоянию новой российской угрозе. Одобрение EDIS еще не выглядит адекватным ответом на этот вызов — прежде всего потому, что оставляет открытым вопрос о дополнительных издержках и механизме их финансирования. Американский оборонный бюджет на 2024 год составляет $886 млрд (+3% к прошлогоднему), а европейские расходы на оборону, по данным доклада «Military balance» Международного института стратегических исследований (IISS), в 2023 году выросли на 4,5%, что практически соответствует средним темпам их роста за последние 10 лет, — в этом случае в долларовом выражении они составляют около 275 млрд. Но такие темпы возвращения «мирного дивиденда» явно не соответствуют сложившейся ситуации. Поэтому плану срочного наращивания долга ЕС, о котором пишет Bloomberg, кажется, нет альтернативы.