Танцы вокруг санкций: ЕС все труднее вводить новые ограничения на фоне неработающих старых

Выступая 4 ноября в Верховной раде Украины, глава Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен обещала принять 12-й пакет санкций ЕС в отношении России на следующей неделе и анонсировала в его составе новые ограничения в отношении российского экспорта (в том числе — энергоресурсов) и импорта, усиление давления на третьи страны, через которые в Россию продолжают поступать запрещенные товары, а также индивидуальные санкции в отношении более чем 100 человек и организаций. 

Позднее стали просачиваться подробности относительно предполагаемых санкционных нововведений. Так, агентство Bloomberg сообщило, что ЕС хочет ввести запрет на продажу в Россию старых танкеров, которыми она продолжает пополнять свой теневой флот. По информации агентства, с 1 января предлагается ввести эмбарго на прямой импорт российских алмазов, а позднее ограничения должны распространиться и на алмазы из России, обработанные в третьих странах. Под ограничения также могут попасть поставки российского сжиженного пропана и бутана, медной и алюминиевой проволоки, фольги, а список товаров, которые нельзя поставлять в Россию, может быть расширен за счет литиевых батарей, термостатов и комплектующих для беспилотников. 

Вторым направлением должны были стать дополнительные меры контроля за соблюдением уже введенных ограничений. Импортеров полупроводников и других товаров двойного назначения могут обязать самостоятельно следить за тем, чтобы их продукция не попадала в Россию. При этом они должны будут зарезервировать на специальных счетах страховые суммы, из которых в случае выявленных нарушений будут выплачиваться штрафы в фонд помощи Украине. Европейские компании, которыми владеют россияне, могут обязать получать разрешения на вывод средств из ЕС. Есть в 12-м санкционном пакете и другие меры, но они выглядят менее значительными. Например, гражданам России планируется запретить занимать руководящие должности в компаниях криптоиндустрии. 

Однако по прошествии четырех недель 12-й пакет так и не принят. В настоящее время есть несколько версий происходящего. По данным Financial Times, камнем преткновения мог стать запрет на экспорт российских алмазов. До войны более половины его приходилась на Бельгию. Впрочем, и без санкций прямые поставки после начала войны сильно сократились: если в 2021 году Бельгия импортировала алмазов из России на €1,8 млрд, то в 2022-м — только на €1,4 млрд, в первом полугодии 2023-го — менее чем на €300 млн. 28 ноября стало известно, что Еврокомиссия окончательно утвердила эту меру. 

По информаци Politico, принятие 12-пакета могут блокировать Словакия и Венгрия. Два европейских дипломата сообщили изданию, что Словакия добивается возможности продолжать закупки российской нефти, которую перерабатывает компания Slovnaft, принадлежащая венгерской госкомпании MOL. А Венгрия, не дожидаясь начала обсуждения этой темы, предупреждает, что заблокирует любые санкции, если они затронут ядерную энергетику. Наконец, источники Bloomberg рассказывают, что ряд крупнейших стран ЕС выражают сомнения в том, что импортеры продукции двойного назначения должны нести ответственность за соблюдение санкций (и тем более — создавать страховые фонды на случай их нарушения), потому что это ударит по их конкурентоспособности. 

До того, как был анонсирован 12-й пакет, эксперты украинского Совета по экономической безопасности (Economic Security Council of Ukraine) предлагали ЕС опустить «потолок» цен на российскую нефть и полностью заблокировать сотрудничество европейских компаний с российскими в сфере добычи сырья; ввести санкции против всех российских компаний, которые хотя бы косвенно связаны с ВПК, включая «Росатом» и «Алмаз-Антей», а также просто против крупных налогоплательщиков; полностью отключить российские банки от европейской финансовой системы. 

Однако все эти предложения наталкиваются на те или иные возражения, которые сводятся к тому, что их введение будет чувствительно для экономики западных стран, но не гарантировано приведет к успеху санкционной политики: «потолок» все равно не работает, а прочий экспорт будет перенаправлен на рынки не присоединившихся к санкциям стран. Санкционные ограничения не ведут к искомому эффекту, но при этом ухудшают положение западных фирм на рынке и повышают конкурентоспособность компаний из стран глобального Юга.

Уже предыдущий, 11-й пакет санкций, принятый в конце июня, предполагалось в основном посвятить мерам, направленным против не соблюдающих санкции стран и компаний. Однако в окончательном варианте эти меры были приняты с существенными оговорками. Так, был разработан механизм, который позволяет остановить экспорт запрещенных товаров в третьи страны, если есть основания считать, что затем они попадают в Россию. Вполне серьезным основанием для этого предполагалось считать резкий рост импорта, который нельзя объяснить иными причинами. Однако в окончательных формулировках указывалось, что остановка экспорта — крайняя мера. Перед тем, как ее принять, нужно испробовать другие средства. И до сих пор эта крайняя мера ни разу не применялась. 

В результате, например, Турция, согласно подсчетам Financial Times, за девять месяцев 2023 года поставила России и ее соседям продукции двойного назначения (речь о товарах вроде микрочипов и т.д. из 45 категорий, которые США называют «высокоприоритетными») на $158 млн. Это в три раза больше, чем за аналогичный период 2022 года. Почти вся эта продукция в итоге оказывается в России, уверены эксперты, опрошенные Financial Times. Они обращают внимание также на несоответствия в таможенных данных разных стран. Так, Турция, по ее данным, поставила Казахстану «высокоприоритетных» товаров на $66 млн, но Казахстан задокументировал получение продукции всего на $6,1 млн. По всей видимости, продукция на $60 млн прямиком отправилась в Россию. 

Таможенные данные, изученные Financial Times и Bloomberg, впрочем, показывают, что во второй половине 2023 года объемы поставок товаров двойного назначения в Турцию, а также в Азербайджан, Грузию, Казахстан, Кыргызстан и Узбекистан стали сокращаться, что, видимо, является результатом давления со стороны Запада. Однако более 80% запрещенной продукции Россия, по данным Bloomberg, теперь получает через Китай и Гонконг. Также Россия налаживает поставки по новым маршрутам — например, через Малайзию и Таиланд. Но оказать давление на эти страны для Запада гораздо сложнее. 

Проблема, таким образом, состоит не только в том, какие меры будут в 12-м пакете, но скорее в том, насколько они будут исполнимы и как добиться реализации принятых ранее решений. Достичь результата здесь вряд ли возможно путем прямого политического давления. Скорее Западу следует сосредоточиться на путях повышения издержек для обхода санкций.