Режим поплыл: Россия добивается ослабления санкций без каких-либо уступок с ее стороны

Санкционно-дипломатический баланс

В середине марта, не делая специальных заявлений, США не продлили исключения в санкционном режиме на проведение транзакций, связанных с поставками сырья, через российские банки — «Сбер», ВТБ, Альфа-банк, а также Банк России. По данным самого ЦБ, доля долларов и евро в расчетах за российский экспорт по итогам прошлого года составила 18,6% ($70,8 млрд), что не так уж мало. Непродление исключений подавалось как сильный рычаг воздействия администрации Дональда Трампа на Кремль. Впрочем, эксперты с самого начала сомневались в его действенности: затруднения будут временными, а затем будут найдены новые лазейки, полагал аналитик Atlantic Council Эдди Фишман. Однако по итогам марта нет никаких признаков того, что эта мера создала для российской стороны дополнительные сложности с экспортом и его оплатой. Неясно, имел ли в виду Вашингтон действительно осложнить прохождение платежей (такая мера, кстати, ударила бы по российским поставкам в Европу, которая пока не может полностью отказаться от российского газа) или лишь намекнул Кремлю на возможные осложнения. В любом случае этот эпизод вновь демонстрирует, что у Вашингтона не так много инструментов для усиления давления на Россию.

В то же время стратегия уступок и «удушения в объятиях», которой придерживается администрация Трампа на переговорах с Кремлем, и, вероятно, непрофессионализм ведущей их американской команды ведут к тому, что режим санкций в отношении России уже начал расшатываться. А профессиональные действия российской стороны придают этому процессу дополнительный импульс.

Сначала американская администрация сулила Москве ослабление санкций в случае достижения мирных договоренностей по Украине. В начале марта источники Reuters узнали, что Белый дом поручил разработать набор мер по ослаблению санкций. 18 марта, в ходе второго разговора с Трампом, Владимир Путин фактически отверг предложение о прекращении огня и согласился обсуждать лишь мораторий на удары по инфраструктуре и на военные действия в Черном море. После этого специальный посланник президента США по Ближнему Востоку Стив Уиткофф, принимающий активное участие в переговорах с Россией, заявил в сети Х, что Вашингтон может начать ослаблять санкции сразу после достижения соглашения о временном прекращении огня. Само по себе такое заявление создает угрозу санкционного хаоса: такое соглашение может быть под тем или иным предлогом не продлено сторонами через 30 дней, и тогда придется вновь ужесточать только что смягченные санкции. Однако аппетиты почувствовавшей слабость Вашингтона Москвы расширялись. По итогам переговоров 24 марта Кремль объявил, что условием вступления в силу договоренностей даже по частичному прекращению огня в Черном море является снятие санкций с российских производителей удобрений и продовольствия, с поставок сельхозтехники в Россию, а также с Россельхозбанка, которому должен быть возвращен доступ к SWIFT.

По сути, ослабление существующих ограничений в экспорте сельскохозяйственного сырья и удобрений, которые в целом выведены из общего санкционного режима ввиду значимости этих поставок для стран глобального Юга, для России не столь принципиально. Российский агропромышленный экспорт находится на максимумах и ограничен только урожайностью (→ Re: Russia: Новая нефть для нового Патрушева). Однако санкционный ультиматум сам по себе важен для Кремля в нескольких отношениях. Во-первых, для создания давления, принуждающего Вашингтон постоянно «понижать планку» условий ослабления санкций. Во-вторых, для того чтобы вбить «санкционный клин» между США и Европой (подключение Россельхозбанка к SWIFT находится в ведении Бельгии, то есть ЕС). Наконец, случайно или нет, ультиматум Москвы практически совпал с публикацией расследования, согласно которому именно выведенные из-под санкционного режима производители удобрений являлись операторами российских закупок сырья для военных нужд.

Так или иначе, санкционно-дипломатический баланс на конец марта выглядит следующим образом. В то время как администрация Трампа не захотела или не смогла сделать предметом торга на переговорах с Москвой ужесточение санкционного режима, Кремлю, наоборот, удалось превратить их ослабление в принципиальное условие со своей стороны и нарастить давление на Белый дом в этом вопросе. Если на первом этапе Вашингтон предполагал, что ослабление санкций станет наградой за окончание конфликта, а затем — хотя бы за согласие на полное временное прекращение огня, то теперь Москва выдвигает его условием частичного и не очень нужного Украине перемирия на Черном море.

Как расшатать санкционный режим (краткий кремлевский курс)

Право президента США вводить или отменять санкции в основном базируется на Законе о международных чрезвычайных экономических полномочиях (IEEPA), который дает исполнительной власти широкие полномочия при объявлении «национальной чрезвычайной ситуации». Режим чрезвычайной ситуации в связи с событиями в Украине действует в США уже более десяти лет: Барак Обама ввел его 6 марта 2014 года в ответ на аннексию Крыма. Режим автоматически прекращает действие через год после введения, если не продляется специальным указом. Дональд Трамп издал очередной такой указ в конце февраля этого года, но вправе в любой момент его отозвать. Конгресс, который формально делегирует президенту право вводить санкции, вряд ли сможет этому помешать, даже если захочет, отмечает адъюнкт-профессор юридического колледжа Иллинойского университета в Урбане-Шампейне Таиса Маркус. Чтобы добиться этого, ему придется доказать, что президент своими действиями причиняет США фактический ущерб. 

Впрочем, часть санкций была введена вне рамочных законов, указывает в статье для Carnegie Politika финансовый аналитик Александр Коляндр. Для их отмены президент США должен доказать Конгрессу, что сделать это необходимо — например, потому что сохранение санкций противоречит интересам США. К числу таких санкций относятся запрет на экспорт товаров двойного назначения, а также санкции против ряда компаний и физических лиц. В частности, именно такие ограничения введены в отношении «Северного потока — 2», «Арктик СПГ 1» и «Арктик СПГ 2», а также «Сбера» и Газпромбанка.

Однако в действительности санкции являются гораздо более хрупким и уязвимым инструментом, чем это кажется на первый взгляд, в особенности, когда их поддерживает ограниченная коалиция стран, в то время как остальные — не поддерживают. В этом случае они действуют в режиме «забора с одной стороны». Кроме того, санкции — это регуляторное, нерыночное ограничение, создающие, во-первых, издержки для обеих сторон, а, во-вторых, ренту для тех, кто способен ограничение обходить, напоминает экономист Александр Либман (→ Динамика изоляции в условиях фрагментации).

Сама по себе перспектива снятия санкций и ослабление политической воли к их имплементации вызывает шквал рыночных ожиданий, которые умело подстегивает Москва. После того, как администрация Трампа намекнула, что ослабление санкций может затронуть в том числе энергетический сектор, оживились нефтетрейдеры, заявившиеся о своей готовности вернуться в Россию. А также — на фоне разговоров о проекте возобновления «Северного потока — 2» — лоббисты в Германии и Европе, заинтересованные в возвращении дешевого российского газа. Также Bloomberg узнал, что, например, «Новатэк» уже предлагает индийским покупателям заключать контракты на поставки газа с «Арктик СПГ 2», утверждая, что американские санкции с проекта вскоре будут сняты и цены сразу вырастут.

Кроме того, в осуществлении ограничений, действующих в режиме «забора с одной стороны», то есть поддержанных лишь частью торговых партнеров России, критическое значение имеют вторичные санкции, ключевую роль в обеспечении которых играли в последние два года США. В частности санкционные меры против российской нефти начинали работать заметно эффективнее именно в периоды после введения очередных вторичных санкций со стороны Управления по контролю за иностранными активами американского Министерства финансов (OFAC) (→ Re: Russia: Призрак профицита над теневым флотом). Впрочем, эти периоды, как правило, длились не слишком долго — не более трех месяцев. Точно так же угроза вторичных санкций ограничивала поставки продукции двойного назначения — даже из Китая (→ Re: Russia: Дружба по-пекински). 

В последние месяцы новый ветер из Вашингтона сам по себе существенно ослабил угрозу вторичных санкций. По данным Bloomberg, настроенные на заключение сделки с Москвой власти США уже практически прекратили участие в деятельности нескольких межгосударственных рабочих групп, созданных для их координации. В частности, речь идет о группах, которые отслеживают поставки в Россию товаров двойного назначения и соблюдение потолка цен на нефть. Кстати, у Трампа есть полномочия вывести OFAC из процесса имплементации санкций — и в этом случае их эффективность снизится до минимума.

Наконец, часть санкций имеет, как известно, неформальный характер — это, в частности, касается добровольного ухода из России иностранных компаний. Ослабление санкционного курса Вашингтона создает соблазны для возвращения для многих из них, потерявших значительную долю рынка и инвестиции на уходе из страны. Москва умело стимулирует этот процесс, приглашая иностранный бизнес вернуться и даже делая жесты «доброй воли» (так, Путин своим указом вернул активы компании Ariston).

Беззаветную и по сути ни на чем не основанную веру Трампа в возможность заключения сделки с Путиным Москва использует не только для того, чтобы добиться преимуществ на переговорном треке, не делая уступок, но принуждая к ним Вашингтон, но и для того, чтобы расшатывать фактический санкционный режим, создавая в нем многочисленные «дырки» и мобилизуя лоббистов его отмены на Западе.

Проблема санкционного суверенитета: что может Европа?

Если США ослабят санкционное давление на Россию или полностью его прекратят, как это отразится на эффективности мер, принятых ЕС, Великобританией и другими участниками санкционной коалиции, которые не верят в сделку с Путиным и стоят сегодня на позициях продолжения поддержки Украины и сдерживания Москвы? По сути дела, Европа в гораздо большей степени заинтересована в сохранении санкций, так как их ослабление явным образом расширит возможности Путина в подготовке к следующей войне, в которую Европа может оказаться втянута напрямую. В этой логике ослабление санкций — это, по сути, увеличение издержек Европы на адекватную подготовку к возможному военному столкновению с Россией. 

Короткий ответ на вопрос, сможет ли Европа поддерживать ограничения для российской внешней торговли без участия США, на сегодняшний день — нет. Европа в данный момент не обладает не только достаточным военным, но также и достаточным санкционным суверенитетом, во-первых, и достаточным внутренним политическим единством, во-вторых.

С формальной точки зрения европейские санкции гораздо важнее американских, справедливо замечает в статье для Foreign Policy эксперт Европейского совета по международным отношениям (ECFR) Агата Демаре. До начала войны ЕС являлся главным торговым партнером России, в то время как объемы ее торговли с США были незначительными. Две трети западных компаний, работавших в России до 2022 года, представляли ЕС, тогда как американский бизнес играл в российские экономике в целом не слишком заметную роль. В то же время американские банки выступали для российских финансовых организаций банками-корреспондентами, то есть через них проходили международные расчеты. Выведение нескольких российских банков из-под санкций и содействие в открытии для них корреспондентских счетов на Уолл-стрит могут стать частью возможной сделки между США и Россией, предполагает Александр Коляндр. 

Однако в случае сохранения европейских санкций доступ России к международной финансовой системе все равно будет серьезно ограничен. Даже долларовые транзакции, в которых не участвуют европейские контрагенты, на пути к Уолл-стрит нередко проходят через банки в Лондоне, Франкфурте или Дублине, отмечает The Economist. Помимо этого, российские банки будут по-прежнему отключены от зарегистрированной в Бельгии системы SWIFT. 

У ЕС есть рычаги давления на российский нефтяной экспорт — порты в Балтике обеспечивают примерно половину его объема. Примером такого давления служит недавняя конфискация танкера российского теневого флота немецкими властями, о которой рассказал Der Spiegel. Судно шло из порта Усть-Луга в Египет, но в какой-то момент потеряло управление и встало на дрейф к северу от немецкого острова Рюген. Основанием для конфискации танкера и находившейся на нем нефти (около 100 тыс. т) стало то, что в январе судно было внесено в санкционный список ЕС. По словам источников Der Spiegel в немецком правительстве, необычно жестким для себя действием немецкие власти хотели дать понять России, что намерены бороться с транзитом российской нефти через Балтийское море в обход санкций.

Сегодня европейские лидеры и представители Брюсселя по-прежнему заявляют, что снятие санкций возможно только после полного завершения конфликта в Украине. Однако сумеют ли они отстоять эту позицию — это большой вопрос. У Европы пока нет разработанного инструментария для самостоятельного обеспечения санкций, как нет и способного координировать их единого органа, пишут Владислав Власюк на VoxEU и эксперт Центра анализа европейской политики (CEPA) Эрикс Селга. Должность специального посланника по санкциям была создана в начале 2023 года (ее занимает бывший посол ЕС в США Дэвид О’Салливан), но она подразумевает исключительно амбассадорские, а не исполнительные функции. Европе нужно создать нечто вроде OFAC, чтобы контролировать соблюдение санкционного режима, разработать единые требования комплаенса и следить за их соблюдением всеми европейскими финансовыми организациями. Селга предлагает наделить такими полномочиями Управление ЕС по борьбе с отмыванием денег и противодействию финансированию терроризма (AMLA). 

На прошлой неделе еврокомиссар по финансовым вопросам Мария Луиш Альбукерке как раз начала прорабатывать идею создания такого органа, следует из условий тендера, опубликованных Еврокомиссией. В документе отмечается, что сегодня исполнением санкций в ЕС занимаются как минимум 160 национальных ведомств, что оборачивается, понятное дело, их близкой к нулю эффективностью. Одной из ключевых задач, которую предстоит решить исполнителям проекта, станет гармонизация правоприменения между странами-членами ЕС, говорит в комментарии Table.Media эксперт Stiftung Wissenschaft und Politik Саша Лохманн. На следующем этапе национальные правительства должны будут единогласно передать Еврокомиссии, под эгидой которой и будет работать новый орган, полномочия по контролю исполнения санкций и наказания нарушителей. 

Даже если Европа оперативно осуществит подготовку к созданию органа своего санкционного суверенитета, на этапе его наделения реальными полномочиями она столкнется со второй своей проблемой — отсутствием на уровне ЕС политического единства в стратегических вопросах, в том числе в вопросе об общеевропейских санкциях. Добиться единогласного голосования по этому пункту будет непросто в связи с позицией Венгрии и Словакии, открыто выступающих против санкционного давления на Россию. 

По данным Politico, в январе Венгрия перестала блокировать очередное продление европейских санкций лишь после вмешательства США. Если такого вмешательства не будет, Венгрия не только получит рычаг давления на ЕС, но и может расширить свою оппортунистическую коалицию внутри Союза. Ранее вместе с Венгрией и Словакией против наложения на Россию очередных ограничений уже выступала, например, Греция. С прошлого года в Европарламенте обсуждается применение к Венгрии статьи 7 Договора о Европейском союзе, которая позволяет лишить члена ЕС права голоса, если его действия вступили в противоречие с ценностями, на которых основан Союз. Такой шаг — самый действенный инструмент, который позволит пресечь распространение шантажа и других «деструктивных практик», пишет бывший министр иностранных дел Литвы Габриэлюс Ландсбергис. Однако он упирается в то же самое правило консенсуса. За это должна будет проголосовать в том числе Словакия, занимающая солидарную позицию с Венгрией.

Точно также как в вопросе военной поддержки Украины, проведение Европой самостоятельной санкционной политики вовсе не выглядит невыполнимой задачей в силу ее огромной экономической роли, однако упирается как в полную институциональную неподготовленность к суверенным действиям на этом поле, так и в недостаток политической воли и противодействие пророссийски настроенных сил в условиях широкого права вето, принятого в ЕС.