Принять нельзя не принять: вопрос о сценариях интеграции Украины в ЕС поставил Киев и его европейских союзников на грань конфликта

После Орбана: Киев и Брюссель на пороге конфликта

Поражение Виктора Орбана на выборах в Венгрии не только позволило разблокировать бюджетный кредит ЕС Украине в размере €90 млрд, но и открыло возможность практической реализации планов по вступлению страны в Евросоюз. Статус кандидата был предоставлен Киеву в ускоренном порядке и в качестве жеста политической поддержки еще в июне 2022 года. В июне 2024-го ЕС официально объявил о начале переговоров о вступлении, однако вето Венгрии блокировало их формальное продвижение. Парадокс состоит в том, что нынешний, казалось бы, крайне позитивный поворот событий может спровоцировать крупнейший конфликт в отношениях Украины с ее европейскими союзниками. Венгерское вето страховало Брюссель от необходимости обсуждать претензии Киева на ускоренное членство, которые в действительности большинство членов сообщества считают нереалистичными.

Украина на пути в ЕС: хронология

План ускоренного вступления Украины в ЕС, согласно которому страна должна стать членом Союза уже 1 января 2027 года, возник на стадии проработки мирного соглашения из 20 пунктов, над которым Киев и его европейские союзники трудились в конце прошлого года. В феврале 2026 года издание Politico на основании бесед с источниками описало контуры идеи «обратного расширения» (reverse enlargement) ЕС: Украина может быть объявлена членом до выполнения всех необходимых процедур и реформ, однако будет получать фактические права страны-члена и доступ к механизмам и финансам ЕС по мере выполнения обязательств и проведения реформ «задним числом». Причем такая процедура может быть применена и к другим странам-кандидатам, прежде всего к Албании и Молдове.

План вызвал возражения во многих европейских столицах и в самом Брюсселе. Фактически он кардинально меняет практику расширения ЕС, в котором в результате появятся страны-члены первого и второго сорта. По сведениям Financial Times, крупнейшие страны ЕС — Германия и Франция — представили два документа с возражениями против этой идеи, окончательно поставившие на ней крест. Германский и французский альтернативные планы отвергают принцип «символического» вступления, предлагая для Украины специальный промежуточный статус («ассоциированного членства» в немецком варианте и «интегрированного государства» во французском). Однако до обретения полноправного статуса в таком сценарии может пройти около 10 лет.

На саммите ЕС в Никосии в конце апреля несколько европейских дипломатов объяснили Владимиру Зеленскому, что требование полного членства в ЕС для Украины в настоящий момент нереалистично, пишет Financial Times в другом материале. Однако Зеленского это не устраивает: как сообщает газета, он инструктировал своих дипломатов не обсуждать никаких промежуточных форматов, кроме полного членства. Аргумент Украины состоит в том, что только такой статус — страны — члена ЕС (пусть и с ограниченными правами) — распространяет на Украину действие статьи о взаимной обороне (пункт 7 статьи 42 Договора о Европейском союзе), которое должно стать частью гарантий безопасности для Киева в рамках мирного соглашения с Россией и компенсировать таким образом невозможность вступления страны в НАТО. Но в Европе, по-видимому, такого сценария скорее стремятся избежать.

Дилемма расширения: между геополитикой и реформами

В данный момент в качестве кандидатов на вступление в ЕС числятся 11 стран; впрочем, в Турции, Грузии и Сербии в настоящий момент внутриполитические приоритеты изменились. Остаются восемь стран, которые находятся в разной степени готовности к присоединению. При этом кейсы Украины и Молдовы заставили руководство союза задуматься над структурным реформированием политики расширения.

Проблема действительно существует и касается не только Киева. Процесс адаптации стран к нормам союза занимает многие годы и оказывается достаточно болезненным. В результате поддержка идеи будущего членства — своего рода «журавля в небе» — начинает ослабевать как среди населения стран-кандидатов, так и в их элитах. Этот феномен отмечался ранее социологами на примере Грузии и Молдовы — стран, первоначально твердо заявивших вступление в ЕС в качестве своей стратегической цели (→ Re: Russia: Спорное подбрюшье). В свою очередь ослабление поддержки вступления расширяет возможности влияния геополитических соперников Европы — России и Китая. Стратегическая притягательность европейской модели ослабевает — ее «мягкой силы» сегодня, в отличие от ситуации двадцати-тридцатилетней давности, оказывается недостаточно для закрепления страны в орбите европейского влияния. 

В случае Украины вопрос ускоренного вступления стоит особенно остро, и в то же время именно Украина грозит стать критическим вызовом для идеи расширения европейского сообщества, пишут эксперты Германского института международных отношений и безопасности (SWP). Брюссель вынужден балансировать «между геополитической необходимостью и разумной интеграционной политикой». Принятие стандартов ускоренного или поэтапного членства изменит весь сложившийся порядок присоединения новых членов, приведет к быстрому расширению ЕС, в котором может вскоре оказаться более 30 стран-участников. Это в свою очередь потребует масштабных реформ управления союзом, в частности отмены или приостановки принципа вето. 

Кроме того, в отличие от претендующих на вступление западнобалканских стран, общее население которых составляет всего 16 млн человек, Украина станет пятой по размеру страной ЕС, отмечают авторы доклада SWP. Необходимые финансовые трансферты в рамках «политики сплочения» (предполагающей выравнивание уровня развития стран союза) и единой сельскохозяйственной политики даже невозможно пока оценить, учитывая размеры страны, степень разрушения ее инфраструктуры и экономики, а также то обстоятельство, что площадь сельхозземель ЕС увеличится в результате включения Украины сразу на четверть. Это приведет к огромному давлению на существующую систему распределения субсидий, которые и сегодня являются крайне острым политическим вопросом внутри ЕС.

Наконец, имеющийся опыт принятия новых членов определенно показал, что наиболее сильным стимулом к реформам для «новичков» является сама перспектива вступления: после этого способность институтов ЕС влиять на них резко снижается. ЕС не располагает достаточными возможностями и политической волей для проведения структурированного процесса внутренних реформ, считают эксперты SWP. Так, послабления в показателях реформ судебной системы и в сфере борьбы с коррупцией для Болгарии и Румынии при их вступлении в 2007 году привели к тому, что внедрение необходимых изменений растянулось до 2023 года, а их эффективность вызывает серьезные сомнения.

Таким образом, формат «особого статуса» Украины должен отвечать двум главным задачам: повысить уровень гарантий безопасности, но в то же время не снижать стимулов к проведению внутренних реформ. Эксперты SWP в связи с этим предлагают для Украины статус «ассоциированной страны-кандидата», который будет подразумевать существенное партнерство в области безопасности и обороны, но прежде всего — в рамках «коалиции желающих», а не всего Европейского союза. Ни в случае Украины, ни даже в случае Молдовы ЕС в действительности не сможет взять на себя полноценных обязательств по безопасности этих стран перед лицом возможного конфликта с Россией, полагают эксперты.

Украина, безусловно, заслуживает особого внимания и отношения со стороны ЕС, однако такое внимание не должно обернуться ни подрывом единства и устойчивости самого союза, ни подрывом процесса реформ в Украине.

Двусмысленное большинство и интеграция с исключениями

Опасения экспертов, которые разделяют многие чиновники и политики в европейских столицах и в самом Брюсселе, более чем основательны. ЕС не удается добиться от Киева выполнения ключевых требований по приведению законодательства в соответствие с европейскими стандартами даже на нынешней стадии процесса. При «обратном расширении» практики исключений, поблажек и ослабления требований будут только множиться и приобретут хронический характер. В перспективе Украина может превратиться для ЕС в более серьезную проблему, чем был Виктор Орбан, блокировавший процесс ее европейской интеграции. 

Как отмечается в обзоре продвижения реформ в Украине, подготовленном Vox Ukraine, всего в течение прошлого года было принято 180 решений, которые меняли правила функционирования экономики и государственных институтов (в 2024 году таких решений было 139). Главными среди них стали правовые новации, направленные на улучшение деловой среды, оптимизацию управления государственными активами и государственными финансами, а также на преобразование системы социальной защиты. В то же время четыре принятых нормативных акта получили отрицательные оценки экспертов и были классифицированы как контрреформы. Большинство из них связаны с антикоррупционной сферой.

Самым скандальным случаем стал одобренный прошлым летом закон, фактически лишавший независимости Национальное антикоррупционное бюро Украины и Специализированную антикоррупционную прокуратуру, которые оказались подчинены генеральному прокурору. Закон был впоследствии отменен под давлением Запада и акций протеста внутри страны, однако продемонстрировал реальную уязвимость процесса реформ и возможность их обращения вспять. В целом, наибольшего успеха в 2025 году Киев достиг в социальной политике, регулировании бизнеса и здравоохранении, резюмируют авторы в обзора, тогда как прогресс в антикоррупционных реформах был наименьшим.

По данным мониторинга программы ЕС Ukraine Facility, которая предусматривает выделение Киеву €50 млрд в 2024–2027 годах за проведенные реформы, в прошлом году власти Украины не выполнили 14 показателей программы, из-за чего экономика недополучила €3,9 млрд. Только в четвертом квартале Киев не выполнил 10 показателей (в целом на €2,5 млрд). ЕС также заморозил около €560 млн из-за провала закона о надзоре за местным самоуправлением. По данным Bloomberg, Еврокомиссия уже думает над тем, чтобы ужесточить условия выдачи Украине части одобренного займа на €90 млрд. В частности, Киев может недополучить €8,4 млрд из-за отказа выполнять согласованное ранее с ЕС решение о повышении налогов на бизнес. Премьер-министр Украины Юлия Свириденко называет эту реформу «крайне чувствительной темой»: в правительстве опасаются, что повышение налогов приведет к уходу значительной части бизнеса в тень.

Активисты украинского общественного движения «Чесно» отмечают в своем обзоре, что Верховной Раде систематически не удается набрать большинство для одобрения необходимых законопроектов, особенно касающихся чувствительных экономических вопросов. Наиболее велик «законодательный долг» Украины перед МВФ в рамках принятой в ноябре прошлого года 48-месячной программы Extended Fund Facility (EFF) на сумму $8,1 млрд. В частности, в Раду до сих пор не внесены необходимые для предоставления помощи Фонда законопроекты о налогообложении посылок (что открыло бы украинский рынок для международных маркетплейсов) и введении НДС для предпринимателей — физических лиц, запаздывает реализация закона о реформе таможенной службы. Среди просроченных евроинтеграционных обязательств обзор также выделяет не рассмотренные до сих пор законопроекты о статусе госрегулятора в сферах энергетики и коммунальных услуг, безопасности движения, госслужбе и введении прозрачного отбора прокуроров на руководящие должности (последняя инициатива вообще не зарегистрирована в парламенте). Иными словами, заторможен целый блок реформ в сфере госуправления.

Ситуацию в парламенте обзор характеризует как законодательный паралич. Формально пропрезидентская фракция «Слуга народа» имеет простое большинство в один голос (227 депутатов из 452), но за наиболее чувствительные экономические законопроекты в 2025 году голосовало в среднем лишь 167 из них (75% членов фракции). Для обеспечения принятия решений приходится искать поддержку на стороне: чаще всего президентской фракции помогали депутатские группы «Восстановление Украины» (образована из остатков пророссийской партии «Оппозиционная платформа — За жизнь», а также «перебежчиков» из «Слуги народа») и «Доверие». В то же время, по подсчетам «Чесно», главными противниками реформистских законопроектов являются фракция «Родина» Юлии Тимошенко и пророссийская группа «Платформа за жизнь и мир». Депутаты остальных фракций (включая «Европейскую солидарность» Петра Порошенко) голосуют «за» ситуативно: например, большинство членов «Солидарности» поддержали повышение военного сбора (введенного в 2014 году отдельного налога с доходов физических лиц и предпринимателей), но выступили против 5-процентного налога с продаж на цифровых платформах.

Таким образом, в то время как Владимир Зеленский настаивает на ускоренном членстве, реальный расклад сил в Раде демонстрирует, что большинство в поддержку евроинтеграции существует лишь в отношении менее чувствительных вопросов и распадается, когда речь идет о нормах, затрагивающих крупные финансовые или коррупционные интересы. Фактически президент Украины не способен дать гарантии выполнения требований ЕС даже при нынешнем составе парламента. В результате модель «обратного расширения» грозит действительно оказаться ловушкой для Брюсселя.

Внутриполитическая перспектива «ускоренного расширения» — в Европе и в Украине

На пути рациональных сценариев европейской интеграции Украины лежит проблема политической неустойчивости коалиций, причем как в Украине, так и в Европе. Сам ЕС сегодня в значительной степени не готов к приему новых членов, пишут в Internationale Politik Quarterly Энджеллуше Морина из Европейского совета по международным отношениям (ECFR) и Милан Нич из Немецкого совета по международным отношениям (DGAP).

У ЕС крайне низка «способность к поглощению» новых членов без ущерба для собственной эффективности и стабильности. Это касается приема даже тех стран, которые объективно добились наибольшего прогресса на пути евроинтеграции, — Черногории, Албании и Исландии, которая входит в европейское экономическое пространство и может возобновить переговоры о вступлении в ЕС в случае успеха референдума по этому вопросу в августе. Принятие в той или иной форме явно не готовой к вступлению Украины в обход тройки лидеров подорвет институциональное доверие к ЕС. А интеграция сразу пяти новых членов (включая Молдову) поставит сообщество перед необходимостью срочных реформ управления и увеличит нагрузку на новый долгосрочный бюджет ЕС, срок действия которого начнется в 2028 году.

Кроме того, рост крайне правых настроений в Европе ухудшает перспективы ратификации решений о присоединении всеми странами — членами союза. Население не готово к предоставлению преференций новичкам, что подрывает «политику сплочения». Опрос Евробарометра, проведенный год назад, демонстрирует неустойчивое большинство в пользу расширения (56%). При этом в таких странах, как Франция, Австрия и Чехословакия, сторонники расширения в меньшинстве (43–45%). Это обстоятельство выглядит особенно чувствительным в контексте предстоящих в 2027 году во Франции президентских выборов. Расширение с немалой вероятностью может быть заблокировано «снизу» и продемонстрирует политический разрыв между решениями Брюсселя и национальными повестками стран-членов.

В Украине вопрос вступления в ЕС также является важным триггером внутренней политики. Уровень поддержки вступления остается высоким: по данным проведенного в конце апреля опроса Киевского международного института социологии (КМИС), 63% украинцев верят, что через 10 лет их страна будет процветать в составе Евросоюза, в то время как 25% считают, что Украина все еще останется страной с разрушенной экономикой и значительным оттоком населения. При этом доля еврооптимистов сократилась за годы войны: в октябре 2022 года она составляла 88%, а в мае–июне 2025-го достигла минимума (43%). При этом консенсуса относительно необходимости выполнения всех требований ЕС в обществе нет. На вопрос, должна ли Украина ради получения средств для финансирования обороны и социальных программ соглашаться на непопулярные реформы, в том числе повышение налогов, положительно ответили 48%, а отрицательно — 30%, еще 22% затруднились в выборе ответа.

В то же время ускоренное вступление в ЕС, которого добивается Зеленский, может стать важным фактором на предстоящих после окончания острой фазы конфликта с Россией выборах в Украине, к которым политическая элита страны уже готовится. (Более того, впервые с начала конфликта в украинском руководстве не исключают их проведения до полноценного окончания военных действий и фактически начали подготовку к такому сценарию, сообщали украинские СМИ.)

Отвечая на вопрос КМИС, что вы считаете большей угрозой для Украины — коррупцию или военную агрессию со стороны России, — 54% украинцев в апреле выбрали первый вариант и только 39% — второй. Эта парадоксальная инверсия демонстрирует остроту восприятия проблемы коррупции украинским обществом: респонденты полагают, что коррупция, с которой государство не способно справиться, обесценит успех нации в противостоянии российской агрессии. Особенно значительный перевес выбирающих в качестве большей угрозы коррупцию — среди тех, кто не доверяет Зеленскому (76 против 16% среди полностью не доверяющих и 56 против 37% — среди «скорее не доверяющих»). Эти люди связывают именно с Зеленским перспективу послевоенного коррупционного тупика. Для тех же, кто называет в ответе на вопрос КМИС приоритетной угрозой российскую агрессию, то есть готовы отодвинуть вопрос коррупции на второй план, характерны как более высокий уровень поддержки президента, так и больший оптимизм в отношении будущего Украины в составе ЕС.

Таким образом, в то время как главный удар по позициям Зеленского будет нанесен именно со стороны темы коррупции, значимый прогресс на пути вступления Украины в ЕС, и особенно ускоренное членство в том или ином формате, могут стать одной из главных карт действующего президента, мобилизовав коалицию оптимистов, для которых успехи в противостоянии российской агрессии, с одной стороны, и в евроинтеграции — с другой отодвинут вопрос коррупции на второй план.