Стратегическая автономия Европы: являются ли европейцы в НАТО «безбилетниками»? Короткий ответ: нет

Неравноправный альянс: преимущества и недостатки асимметричности

Война в Украине и выраженное новой администрацией США в агрессивной форме требование к Европе самой заниматься обеспечением своей безопасности стали для европейцев шоком, который выбил их из «комфорта заблуждений» относительно реальной ситуации с безопасностью на континенте, пишет эксперт Королевского объединенного института оборонных исследований (RUSI) Джек Уотлинг. Европа обнаружила свою стратегическую незащищенность перед лицом как российской угрозы, так и нарушающего базовые принципы евроатлантического партнерства решения Дональда Трампа вести переговоры по вопросам, касающимся европейской безопасности, без участия самой Европы.

Пренебрежение интересами Европы и отказ ей в участии в переговорах и в процессе принятия решений, Трамп мотивирует недостаточностью вклада европейцев в коллективную безопасность. Эти выпады не новы и являются повторением выпадов в сторону Европы, прозвучавших еще во время первого президентского срока Трампа. Именно тогда в отношении европейцев было пущено в ход выражение «безбилетники», подразумевающее, что свою безопасность они обеспечивают за счет американских налогоплательщиков. Хотя такой взгляд является сейчас крайне распространенным не только в США, но и в самой Европе, он, на самом деле, далеко не так справедлив, как кажется.

С начала 1950-х по начало 1970-х годов на долю США приходилось более 75% военных расходов всех стран-участников альянса. В 1970–1990-е годы доля США несколько уменьшалась, и в среднем за период соотношение составило 70 на 30%. Затем доля союзников США по НАТО вновь сократилась до 25%, но это было связано не столько с фактическим сокращением их трат, сколько с резким наращиванием военных расходов США, которые вступили в войну с радикальным исламизмом, осуществили вторжение в Афганистан и затем в Ирак.

Расходы на оборону США и всех других членов НАТО, 1953–2023, млрд долларов США (постоянные доллары 2022 года)

Такое положение дел, впрочем, вполне удовлетворяло обе стороны вплоть до 2000-х годов. То обстоятельство, что доля союзников США в совокупных расходах на оборону была низка, имело оборотную сторону. В реальности ключевую командную роль в альянсе всегда играли США, более того, альянс опирался на американскую разведку и, отчасти, военную инфраструктуру. В известном смысле он был своего рода расширением военной машины США в Европе, где на долю европейцев приходилось обеспечение части живой силы, вооружений, местной инфраструктуры и командования на европейском театре. 

Хотя это не декларировалось открыто, НАТО не задумывалось, не создавалось и никогда не существовало как равноправный союз. Согласно уставу НАТО члены альянса сдают ратификационные грамоты о присоединении к нему правительству США. Точно также, к слову сказать, была устроена и Организация Варшавского договора, где СССР выступал как лидер и патрон военного союза. 

Эта конструкция вполне отвечала теоретическим представлениям, согласно которым асимметричные альянсы не только чаще встречаются в реальности международной политики, чем симметричные, но и считаются гораздо более устойчивыми. (Этот взгляд, в частности, был теоретически обоснован в работах Джеймса Морроу в начале 1990-х и остается базовой в теории международных отношений.) «Младшие» члены альянса получают безопасность при меньших затратах, в то время как «старшие» благодаря асимметрии сохраняют свободу принятия решений и действий вне зоны обоюдной ответственности.

В реальности траты союзников США по НАТО (европейцев, Турции и Канады) на оборону росли на протяжении холодной войны и к концу 1980-х достигли $290 млрд (по данным Стокгольмского международного института исследований проблем мира, SIPRI; постоянные доллары 2022 года), увеличившись в 2,3 раза к уровням середины 1950-х. Однако после этого они фактически стагнировали, несмотря на то, что с 1999 по 2017 год в НАТО вступили 13 новых европейских стран, общее число которых таким образом в альянсе удвоилось. При том, что в реальном выражении совокупные расходы союзников США на оборону за 25 лет после окончания холодной войны составляли в среднем $275 млрд в год (95% к уровню 1990 года), за счет расширения числа европейских участников относительные военные расходы стран-участниц, рассчитанные как доля ВВП, постоянно снижались. Если в конце холодной войны расходы на оборону в европейских странах альянса (у «старых» членов НАТО) составляли в среднем 3%, то к середине 1990-х они сократились до 2%, а к середине 2000-х — до 1,5%. Впрочем, аналогичными темпами снижались они и у американцев — с 6% в последней фазе холодной войны до 3% накануне 11 сентября.

Двукратная разница расходов объясняется как раз тем, что, в отличие от США, Европа не претендовала на глобальное доминирование и не брала на себя ответственность за поддержание военного баланса в других регионах мира. В то же время тесный союз с главной сверхдержавой непропорционально повышал ее защищенность, а США помогал обеспечить позиции безусловного доминирования как на евроатлантическом театре, так и вне его. Такая ситуация в точности соответствовала модели Морроу.

Оборонные расходы как доля ВВП в США и в 13 европейских странах — членах НАТО, 1971–2023, %

Новая реальность и стратегическая развилка Европы

Однако взгляд США на ситуацию с финансированием НАТО существенно изменился на рубеже 2000–2010-х годов. С одной стороны, американцы завязли в ближневосточных военных операциях; военные расходы страны опять достигли почти 5% ВВП, увеличившись почти в два раза — с $523 млрд в 1999 году до $990 млрд в 2010-м. В то же время американское правительство и истеблишмент осознали необходимость резкого наращивания своего присутствия в Азиатско-Тихоокеанском регионе ввиду возрастающего могущества Китая. Принципиальное решение о переносе стратегического фокуса внешней и военной политики с европейского на тихоокеанский театр было заявлено еще в Стратегии внешней политики, представленной в 2011 году администрацией Барака Обамы. Важно подчеркнуть, что это было двухпартийным решением. Однако одновременно с ним было принято также решение не наращивать, а сокращать военные расходы, чтобы сдержать рост государственного долга. К 2016 году они снизились до уровня 3,4% ВВП и остаются на этом уровне сейчас.

Из этой комбинации задач вырастала насущная необходимость увеличить вклад союзников по НАТО в европейскую безопасность. В 2014 году на саммите альянса в Уэльсе была согласована директива о доведении уровня оборонных расходов всех стран-членов не менее чем до 2% ВВП. Однако вплоть до российского вторжения в Украину союзники крайне вяло двигались к этой цели. И даже сегодня директива выполнена скорее формально, чем по существу. В то время как Польша, США, Греция, Эстония, Латвия тратят на оборону от 3 до 4% ВВП, а Литва — 2,85%, восемь стран тратят меньше 2%, а шесть из них — меньше 1,5%. Причем, это совсем не бедные Италия, Испания, Бельгия, Люксембург, Словения и Канада. Прочие 17 стран укладываются в диапазон от 2 до 2,5%.

В то же время союзники США по альянсу в этот период наращивали оборонные расходы существенно быстрее, чем сама Америка. Согласно опубликованным в 2024 году данным НАТО, европейские члены альянса и Канада увеличили их почти на 40% к уровню 2014 года в реальном выражении, до $430 млрд, в то время как США — на 14%. В результате доля союзников США в совокупных военных расходах всех стран альянса выросла до 36% (НАТО использует собственное определение военных расходов и исчисляет их в базовых долларах 2015 года, поэтому его данные несколько отличаются от данных SIPRI). Это один из самых высоких уровней за всю историю существования североатлантического договора.

Таким образом, коротким ответом на вопрос, является ли Европа «безбилетником», то есть тем, кто едет, но не платит, будет «нет». Европа платит за свое участие в НАТО также, как платила всегда, и даже немного больше. И этот вклад в целом соответствует конструкции организации как асимметричного альянса. Хотя оборонные расходы США в 1,75 раза выше, чем у всех прочих союзников вместе взятых, далеко не все они являются вкладом в совместную обороноспособность НАТО. И решение о вторжении в Ирак, и решение о наращивании военного присутствия в Тихом океане принимались США без согласования со странами альянса. В целом Европа выполнила принятые в 2014 году обязательства по увеличению оборонных расходов. А нынешние требования Трампа являются новым условием, связанным с ростом расходов США на сдерживание Китая. При этом свои обязательства в рамках договора НАТО Трамп готов поставить под сомнение или аннулировать.

Кроме того, выполнение требования Трампа о доведении оборонных расходов до 3,5% ВВП, то есть об их увеличении более чем на $300 млрд, будет означать, что вклад в совокупные военные расходы стран альянса со стороны США и всех остальных союзников станет паритетным. А это в свою очередь меняет конструкцию альянса, который перестает соответствовать принципам асимметричности. Соответственно, и политическая роль Европы в альянсе должна измениться.

Все это отнюдь не означает, что Европе не надо увеличивать свои оборонные расходы. Напротив, война в Украине продемонстрировала, что это совершенно необходимо. Однако вопрос состоит в том, каким образом инвестировать эти дополнительные расходы в европейскую безопасность и какие политические гарантии Европа может взамен получить. 

На сегодняшний день совокупные расходы на оборону европейских участников НАТО и Канады достигают $430 млрд, то есть занимают вторую строчку рейтинга военных бюджетов. Это составляет половину от оборонного бюджета США и на 40% превосходит китайский. Между тем у Европы нет собственной армии, европейские силы НАТО без участия США крайне уязвимы и не слишком боеспособны. Эта ситуация ставит Европу в зависимое положение, когда она не может отстаивать и защищать свои политические позиции и собственный политический курс, как это наглядно проявилось в ситуации с Украиной.

На фоне отхода США от принципа двухпартийного консенсуса во внешней политике, все более глубоких расхождений с действующей американской администрацией и все большего взаимного недоверия по обе стороны Атлантики наращивание оборонных расходов в рамках прежней политической конструкции теряет для Европы всяческий смысл.