Процесс европейской интеграции Украины станет самым значительным вызовом и стрессом для ЕС с 2004 года, когда в Союз были интегрированы сразу 10 новых членов. Никогда еще объектом интеграции не была столь большая страна, настолько не подготовленная к вступлению, настолько отстающая по уровню ВВП на душу населения и в то же время находящаяся в столь экстремальных обстоятельствах. Уже сейчас ясно, что, во-первых, процесс европейской интеграции Украины скорее всего будет увязан с политической реформой внутри ЕС, в результате которой Союз откажется от принципа консенсуса в пользу принципа квалифицированного большинства. Во-вторых, очень серьезные реформы предстоят самой Украине — и эта часть пути вряд ли будет безоблачной. В целом же процесс интеграции, по всей видимости, будет включать три параллельных процесса — реформы в Украине, разработка и реализация нового «плана Маршалла» для Украины и адаптация ЕС к вступлению Украины, включающая ряд политических новаций.
В июне 2022 года Украина получила статус страны-кандидата в Европейский союз, а в декабре 2023-го Еврокомиссия должна представить заключение, по итогам которого может быть принято решение о начале переговоров о вступлении. Статус страны-кандидата фиксирует стратегическое устремление обеих сторон, однако не означает, что вступление произойдет даже относительно скоро. Турция является кандидатом с 1999 года, Северная Македония — с 2004-го, Черногория — с 2010-го, Сербия — с 2012-го, Албания — с 2014-го.
Если бы не война с Россией, о реальной интеграции Украины в ЕС на горизонте ближайшего десятилетия не шло бы и речи. В отличие от решения о кандидатстве, которое во многом является политическим, реальная интеграция ставит целый комплекс практических проблем. ЕС — это система взаимных обязательств, и неспособность той или иной страны нести их в полном объеме означает необходимость для других стран нести определенные издержки. Быстрое расширение ЕС в XX веке привело к появлению целого пула стран-рецепиентов, которые получают помощь со стороны стран-доноров. Появление еще одной страны-рецепиента означает не только возрастающую нагрузку на доноров, но и сокращение помощи другим рецепиентам. А масштабы необходимой помощи зависят от степени готовности страны к вступлению.
Все это объясняет, почему на новом этапе Украина столкнется с мощным давлением со стороны ЕС, принуждающим ее к реформам, и почему разговоры о «солидарности» с воюющей Украиной будут иметь гораздо меньшее значение. Для Европы задача состоит не только в том, чтобы как-то осуществить проблемную интеграцию Украины, но в том, чтобы не подорвать при этом единство Союза, которое в силу своих внутренних принципов всегда выглядит хрупким.
При том, что общественное мнение стран ЕС преимущественно поддерживает стремление Украины вступить в Союз и сознает исключительность нынешней ситуации, слишком быстрое вступление нереалистично даже не столько из-за продолжающейся войны, сколько из-за тех подготовительных реформ, которые должны провести обе стороны и результаты которых должны успеть дать свои результаты, пишут авторы большого доклада Центр европейского политического анализа (СЕРА), в котором они анализируют перспективы интеграции Украины с точки зрения ее ключевых союзников в этом вопросе — Германии, Франции и Польши. Именно этим странам предстоит играть решающую роль в процессе интеграции и стать политическим локомотивом будущих соглашений и компромиссов.
Однако готовность политических элит трех стран будет зависеть также от готовности самой Украины реализовать соответствующие реформы. В политической сфере Украине предстоить решить проблемы устойчивости демократических институтов, уменьшения влияния олигархии на принятие решений, проблемы коррупции, стабилизировать рыночную экономику. Кроме этого, Украина должна продемонстрировать институциональную способность поддерживать независимость судебной власти, верховенство закона, защиту прав человека и прав меньшинств, включая языковые меньшинства, а также усилить децентрализацию и повысить устойчивость местного самоуправления.
Вступление Украины в ЕС — колоссальный стресс не только для Украины, но и для самого ЕС, отмечают авторы доклада. С населением более 40 млн Украина станет пятым по величине государством-членом ЕС — после Испании и перед Польшей. Но также это будет самое бедное государство в составе ЕС даже из расчета довоенного ВВП на душу населения — менее половины от ВВП Болгарии, в настоящее время самой экономически отстающей страны ЕС. Без соответствующей подготовки со стороны ЕС и его флагманских стран включение Украины в Союз превратит нынешних бенефициаров финансирования ЕС в доноров, вынужденных поддерживать нового участника. По сути, речь идет, вероятно, о самом большом вызове для ЕС с 2004 года, когда состав Союза увеличился сразу на 10 стран.
Подготовка к интеграции Украины в ЕС потребует широкомасштабных реформ общей аграрной политики, перераспределения средств структурных фондов, мест в Европейском парламенте и портфелей в Еврокомиссии, изменения правил принятия решений и единогласия во внешней политике на восточных рубежах, в первую очередь.
Германия — если не ключевая, то одна из ключевых стран в функционировании Европейского союза, — с самого начала войны твердо и неизменно поддерживает интеграцию Украины. Однако именно Германии предстоит продвигать реформирование самого ЕС перед тем, как Союз пойдет на новое расширение. Авторы доклада указывают, что внутри Германии существует дискуссия в отношении перспективы членства Украины.
Насколько достоверно, что Украина будет придерживаться демократических принципов и не отступит от них, как это происходит в сейчас Венгрии и Польше? Невысокую приверженность европейским ценностям демонстрируют также Словакия и Болгария. В результате, на востоке Европы может возникнуть большой блок стран, одновременно являющихся и получателями помощи со стороны старых членов, и атакующих институты и принципы ЕС. Отсюда вытекает потребность в изменении процедуры принятий решений на уровне ЕС: германские политики активно выступают за то, чтобы перейти от существующего принципа единогласия, при котором любой член ЕС обладает правом вето, к принятию решений квалифицированным большинством (о дискуссии вокруг этой ключевой политической реформы Евросоюза Re: Russia писала ранее).
Вопрос стоимости включения Украины в ЕС также является важным для Германии. Германия является крупным чистым вкладчиком в ЕС и бремя социально-экономического выравнивания во многом станет головной болью именно для немецкой экономики.
Российское вторжение в Украину, отмечает доклад CEPA, стало источником пересмотра внешнеполитической позиции Франции. Сегодня Париж является одним из самых решительных сторонников Киева и принципиально поддерживает членство Украины в ЕС и НАТО. На форуме по безопасности в Братиславе в мае 2023 года президент Франции Эммануэль Макрон заявил, что Европе требуется не расширение, но воссоединение, поэтому процессы интеграции Украины, Молдовы и Балканских стран должны стать приоритетом. При этом Франция, как и Германия, выступает за реформу процедуры принятия решений на уровне ЕС, чтобы ограничить влияние стран, переживающих отсутступление от демократии, а также более динамично принимать внешнеполитические решения.
Польша является самым последовательным и стойким партнером Украины и в вопросах отражения российской агрессии. Варшава также довольно последовательно поддерживает политику «открытых дверей» в отношении восточных соседей. При этом именно Польша критиковала европейских бюрократов за то, что Европейская политика соседства хоть и декларирует готовность к диалогу, недостаточно конкретна в плане стимулов к большей институциональной интеграции с ЕС.
У Польши есть и другие конфликты с общеевропейским политическим истеблишментом. Речь, в первую очередь, про расхождения во мнениях по вопросу верховенства закона и независимости судебной власти. Европейский суд признал ряд аспектов польской судебной реформы 2019 года нарушением законов ЕС и самого принципа независимости суда. Юридический спор между Брюсселем и Польшой продолжается до сих пор. Польские политики неоднократно заявляли о необходимости реформы европейской бюрократии в смысле снижения контроля со стороны наднациональных институций.
Кроме того, хотя в европейской интеграции Украины Польша видит усиление своих позиций, вступление Украины в ЕС требует обеспечения интересов польского аграрного сектора. Польские фермеры и украинские компании станут прямо конкурировать друг с другом на европейском рынке, а дотации и инфраструктурные гранты будут идти в большей степени в пользу более слабой Украины, нежели в пользу польских аграриев.
Однако, помимо этих структурных проблем и перспектив, все три страны будут испытывать давление со стороны внутренней оппозиции и внутренних политических вызовов. В Германии евроскептицизм, настороженность к Украине и, соответственно, относительные симпатии в отношении России демонстрируют и крайне левые, и крайне правые. В то же время внутри германской правительственной коалиции сейчас также нет твердого единства по украинскому вопросу: старшая партия коалиции — социал-демократы — выступает за более постепенную интеграцию Украины, «зеленые», напротив, являются локомотивом украинской повестки в Германии и в общеевропейских институтах.
Во Франции центристское правительство Макрона также испытывает давление с обеих флангов со стороны оппозиции, но, в первую очередь, со стороны националистов во главе с Марин Ле Пен. Однако учитывать интересы России предлагают и французские коммунисты, а консерваторы-голлисты, напротив, стоят на позиции большей изолированности от европейского контекста. С учетом того, что принятие нового члена в ЕС будет требовать референдума или голосования в парламенте, от фактического расклада партийных сил будет многое зависеть.
В Польше поддержка Украины сильна со стороны и либералов, и консерваторов. Однако политическая динамика такова, что для сохранения своего доминирования партия «Право и справедливость» после выборов в октябре 2023 года может пойти на коалицию с националистами, которые скептичны и в отношении Украины, и в отношении европейского единства. В этом случае следует ожидать, что польское правительство будет менее требовательно в отношении ускорения интеграции Украины в ЕС.
Будущий процесс интеграции Украины в ЕС ставит три типа вопросов, которые предстоит решить не столько Украине, сколько ее страшим партнерам внутри Европейского союза, резюмируют эксперты CEPA. Во-первых, вопрос скорости. И Париж, и Берлин, хоть стратегически и поддерживают интеграцию, не спешат переходить к реальным шагам в этом направлении. Военно-политическая неопределенность слишком велика. Варшава же, напротив, декларирует срочность и приоритетность этого вопроса. Во-вторых, вопрос стратегических последствий интеграции Украины. Германию беспокоит экономическое бремя, Франция озабочена проблемами устойчивости внутриевропейского рынка и твердости Украины в отстаивании демократических ценностей, Польша же, скорее, видит, что преимущества усиления безопасности на восточных рубежах в долгосрочном плане перевешивают проблемы в аграрном секторе. В-третьих, вопрос институтов: принятию Украины очевидно будет предшествовать реформа правил принятия решений на уровне ЕС, а также очередной тур переосмысления баланса сил между национальными правительствами и общеевропейскими институциями.
Впрочем, к этому можно добавить, что процесс включения Украины в ЕС в сложившихся обстоятельствах вряд ли может происходить в стандартных или даже нестандартных, но знакомых рамках сценариев евроинтеграции. Очевидно, что этот процесс должен быть синхронизирован и согласован с масштабным «планом Маршалла» по восстановлению разрушенной войной Украины. В этом случае процесс скорее имеет смысл понимать как сочетание трех составляющих — внутриукраинских реформ, нового «плана Маршалла» для Украины и адаптированного к специфической украинской ситуации процесса евроинтеграции, включающего в качестве составной части довольно существенные реформы внутри самого ЕС.