Единство без консенсуса: как Путин укрепляет суверенитет Евросоюза

Вторжение России в Украину и энергетическая война обострили дискуссию о коренной реформе Евросоюза

Артем Орлов

Российское вторжение в Украину поставило вопрос о глубокой реформе Европейского союза. Один из основных стратегических расчетов Путина состоял в ожидаемом расколе Европы по вопросу широких санкций против России и угрозы прекращения российских энергетических поставок. Хотя опасность такого развития событий все еще сохраняется, пока «российская угроза» скорее подталкивает ЕС к дальнейшей интеграции. В условиях быстрого расширения Союза в последние десятилетия, с одной стороны, и новой реальности в виде масштабной конфронтации с Россией, с другой, принцип консенсуса при принятии решений, существующий в ЕС, делает Евросоюз слишком уязвимым. Сможет ли Европа сохранить единство и базовые принципы евроинтеграции, отказавшись от механизма консенсуса?

Принцип консенсуса при принятии важных решений в ЕС фактически означает, что любая страна — член ЕС может наложить вето на обсуждаемое решение. При подписании Римского договора, когда был заложен этот принцип, стран было всего шесть. Сейчас в состав ЕС входит 27 государств, и каждое имеет право вето. Найти компромисс стало намного сложнее. Это показали последние кризисы, особенно война в Украине и последовавшие за ней санкции против России. 

Первые пакеты санкций принимались быстро и единогласно. Но уже в мае возникло затруднение при принятии шестого пакета, предполагавшего введение эмбарго на нефть из России. Венгрия готова была воспользоваться правом вето, из-за чего введение эмбарго было отложено. Продление санкций тоже должно осуществляться единогласно. Поэтому в Брюсселе растут опасения, что любое государство-член может наложить вето на их продление, если в результате роста цен на энергоносители и высокой инфляции к власти в нем придут более лояльные Москве политические силы. 

Были также прецеденты, когда государство-член использовало право вето, чтобы добиться собственных целей во внешней политике ЕС. Например, в сентябре 2020 года Кипр не хотел согласовывать санкции против Республики Беларусь и Лукашенко не потому, что был против самой логики этих санкций, а потому, что хотел, чтобы Брюссель проводил более жесткий курс в отношении Турции. 

Принцип консенсуса ограничивает способность ЕС выступать в качестве единого международного актора, вырабатывать и проводить единый внешнеполитический курс. Летом 2022 года Европейский совет по внешней политике (ECFR), аналитический центр с головным офисом в Лондоне, опубликовал материал, в котором указывалось на то, что российское вторжение в Украину обнажило слабость Европы: без участия США ЕС не смог бы подготовить коллективный ответ на российскую агрессию. Единая Европа должна развивать свой суверенитет в разных областях, в частности — его общие органы должны иметь больше полномочий в принятии решений во внешней политике. В ECFR был разработан Европейский индекс суверенитета, который показывает, насколько государства — члены ЕС могут проводить совместные действия в шести направлениях: климат, оборона и безопасность, экономика, здравоохранение, миграция и технологии. Оказалось, что в сфере обороны и безопасности ЕС необходимо срочно принимать меры, чтобы иметь возможность самостоятельно себя защищать. Согласно этому индексу только две страны (Франция и Италия) имеют хорошие возможности в сфере обороны.

Европейский индекс суверенитета («возможности»), шкала от 1 до 10

Возможное дальнейшее расширение ЕС еще более усложнит принятие решений консенсусом. Чем больше вето-игроков, тем сложнее найти необходимый компромисс и все больше частных интересов он должен учитывать. Несколько крупных государств-членов и высокопоставленных чиновников предложили провести реформы по изменению самой процедуры принятия решений, которые увеличат возможности ЕС в выработке и проведении единого внешнеполитического курса. Предлагается отказаться от принципа консенсуса в пользу принципа квалифицированного большинства. Однако против выступают прежде всего небольшие государства-члены, которых реформа лишит рычага давления на Брюссель и возможности отстаивать собственные национальные интересы. 

Речь, впрочем, идет не только о внешнеполитических кризисах, но и о необходимости реформ в разных сферах деятельности ЕС, которые сейчас сложно реализовать, так как каждая страна может наложить на них вето. Российско-украинский кризис продемонстрировал, что ЕС нуждается в срочных реформах в вопросах общей экономической и миграционной политики, инвестирования в общую энергетическую инфраструктуру и создания собственной общей армии и защиты границ, а также поиска компромисса между правительствами государств — членов ЕС, которые придерживаются разных экономических стратегий (одни предпочитают копить деньги, а другие — тратить).

Однако для изменения процедуры принятия решений необходимо принять новый договор, а для этого необходимо единогласие всех государств-членов. Однако не все страны готовы отказаться от права вето. Ряд стран опасается, что при переходе к квалифицированному большинству значимость их голоса будет стремиться к нулю. И, весьма вероятно, они выступят против таких изменений. Ведущие страны Союза, такие как Германия, Италия и Франция, осознают этот тупик и предлагают обсуждать возможные компромиссы. 

В немецких аналитических центрах после начала войны в Украине стали активно обсуждаться правовые и политические способы того, как можно избежать вето отдельных стран в реализации перехода от принципа консенсуса к квалифицированному большинству.

Эксперты сходятся на том, что новый договор, в котором будет прописана новая процедура принятия решений, является самым предпочтительным, но в то же время труднореализуемым вариантом. Только что немецкий Фонд науки и политики (Stiftung Wissenschaft und Politik, SWP) опубликовал анализ правовых возможностей перехода от принципа консенсуса к квалифицированному большинству без принятия нового договора. Главная мысль экспертов SWP заключается в том, что Лиссабонский договор 2009 года содержит так называемые упрощающие оговорки, которые допускают изменение процедуры принятия решений без изменения самого договора, но с соблюдением определенных процедур для разных типов решений. Авторы статьи предлагают активно использовать упрощающие оговорки, позволяющие в определенных случаях и по определенным правилам изменять механизм принятия решений (см. таблицу в конце текста).

Другой способ преодоления права вето отдельных стран в вопросе реформ ЕС был предложен в материале Центра европейской политики (Centrum für Europäische Politik, CEP). Его авторы считают, что отдельные государства — члены ЕС могут самостоятельно начать процессы углубленной интеграции вне формальных рамок ЕС. Для этого необходимо минимум девять стран-членов, которые примут на себя обязательства по кооперации в новых сферах и в рамках новых процедур. Если такая интеграция будет успешна, то к ней могут присоединиться и другие страны. Примером здесь является Шенгенское соглашение, которое сначала было инициировано отдельными членами вне рамок ЕС, а потом стало частью законодательства самого Европейского союза.

В свою очередь, Институт Европейской политики (Institut für Europäische Politik, IEP) считает, что Германия должна подготовить и предложить большой пакет реформ ЕС, найдя сторонников среди ведущих государств-членов. Реформы должны опираться на четыре принципа, по которым проходят основные линии раскола между государствами — членами ЕС. Во-первых, реформы должны быть направлены на сохранение денег налогоплательщиков, то есть инвестирование в создание добавленной стоимости, а не на потребление и социальные нужды. Во-вторых, они должны прекратить постоянные исключения в фискальной политике, установить понятные и ненарушаемые правила игры, чтобы у инвесторов вновь возникло доверие к европейским финансовым рынкам. В-третьих, ЕС должен создать новые собственные источники дохода, чтобы избавиться от проблемы «net-winners and net-losers», то есть проблемы того, что существуют государства-члены, которые отдают в общий бюджет ЕС больше, чем получают назад, и, наоборот, есть те, которые получают больше, чем отдают. В-четвертых, ЕС должен сделать механизмы управления более инклюзивными в отношении тех стран, которые не входят в зону евро.

Только с учетом этих четырех принципов можно найти компромисс в ЕС и провести успешные реформы. Однако авторы также отмечают, что в настоящий момент в Германии правящая коалиция состоит из трех партий, у которых разные взгляды на то, как должен быть реформирован ЕС с правовой, экономической и политической точек зрения. И трем правящим немецким партиям будет сложно даже между собой договориться о том, какие реформы должны быть проведены в первую очередь и по какой схеме. Например, канцлер Германии Олаф Шольц — сторонник изменения договора ЕС, Анналена Бербок, глава немецкого МИДа, готова идти по пути «упрощающих оговорок». Но в любом случае Германия должна запустить процесс реформ в ЕС, чтобы Европа была готова к следующему кризису.

Так или иначе, ведущие страны — члены ЕС давно осознали проблему: нынешний принцип принятия решений тормозит реформы и ослабляет способность ЕС реагировать на возникающие вызовы. Но принцип консенсуса создавал правовой тупик в попытках решения этой проблемы. Кризис, вызванный вторжением России в Украину, продемонстрировал, что в определенных ситуациях этот тупик может представлять экзистенциальную угрозу для всего Союза и его отдельных членов, а потому заставляет лидеров европейской интеграции форсировать болезненную реформу тем или иным способом.

Владимир Путин любит рассуждать об утрате европейскими странами суверенитета, подразумевая под этим их «зависимость» от США; эти рассуждения подразумевают, что в рамках собственного суверенитета Европа могла бы выстраивать более толерантные и прагматичные отношения с путинской Россией. Вторжение Путина в Украину действительно обострило проблему европейского суверенитета, но противоположным образом. Интеграционным импульсом стала необходимость противодействия агрессии Москвы, а размах этой агрессии и брутальность брошенных Европе вызовов, возможно, позволят преодолеть препятствия на этом пути, которые раньше выглядели непреодолимыми.


«Упрощающие оговорки» Лиссабонского договора в отношении механизма принятия решений

  В каких сферах позволяет перейти от консенсуса к квалифицированному большинству Требования на национальном уровне
Изменение договора, статья 48 (2–5) Договора о Европейском союзе (TEU)
Во всех сферах  Требуется ратификация в национальных парламентах
Общая упрощающая оговорка, статья 48 (7) Договора о Европейском союзе (TEU) В вопросах внешнеполитического курса. Общие военные резолюции исключены Ратификация в национальном парламенте не требуется, однако есть другие значимые препятствия и процедуры на национальном уровне
Упрощающая оговорка об общей внешней политике и политике безопасности, статья 31 (3) Договора о Европейском союзе (TEU) Во всех вопросах относительно внешней политики и политики безопасности за исключением общих военных резолюций Ратификация в национальном парламенте не требуется; национальные процедуры легче, чем при использовании общей упрощающей оговорки
Упрощающая оговорка о расширенном сотрудничестве, статья 333 Договора о функционировании Европейского союза (TFEU) Все вопросы, которые относятся к расширенному сотрудничеству Ратификация в национальном парламенте не требуется. Национальные процедуры легче, чем при использовании общей упрощающей оговорки