Трумэн, Трамп и мед: почему закрытие USAID может оказаться прологом американского заката и почему Трамп хуже, чем коррупция

Главная жертва — Украина

Решение Белого дома о заморозке иностранной помощи и закрытии агентства USAID, которое в основном и распределяет эту помощь, поставило под угрозу работу огромного числа гуманитарных программ и гражданских инициатив по всему миру. На долю правительства США до последнего времени приходилось, по данным ООН, более 40% всей гуманитарной помощи в мире. При этом около половины всей помощи распределяется через USAID: так, в 2018–2023 годах в среднем американская иностранная помощь составляла $59,6 млрд в год (обязательства), при этом через агентство шло $31,96 млрд (54%).

Из потраченных в 2023 году на иностранную помощь $71,9 млрд 27% было израсходовано на программы экономического развития, 21,7% — на гуманитарную помощь, 22,3% — на здравоохранение (в том числе 15% — на программы, связанные с борьбой с ВИЧ и СПИД), 14,2% — на мир и безопасность, 3,6% — на административные расходы, 3,2% — на программы поддержки демократии и прав человека, 2% — на образовательные и социальные инициативы, 1,9% — на экологические программы, отмечает Pew Research Center. В общей сложности в 2023-м финансовом году США поддержали программы и проекты в 177 странах мира в 29 регионах.

Среди прочего, закрытие USAID угрожает катастрофическими последствиями PEPFAR — крупнейшей глобальной инициативе правительства США в области здравоохранения, направленной на борьбу с ВИЧ/СПИД, указывает турецкое информагентство Anadolu Agency. Почти пятая часть этой программы с бюджетом $2,3 млрд может оказаться под угрозой закрытия, в то время как на счету PEPFAR — миллионы спасенных жизней в странах Африки южнее Сахары. Приостановка помощи также усугубит последствия вспышки лихорадки эболы в Уганде лишит поддержки более 41 тыс. человек, перемещенных в результате вооруженных столкновений в Колумбии; около 1,7 млн человек в Пакистане, включая 1,2 млн афганских беженцев, останутся без медицинской помощи. Работающая более чем в 200 странах Всемирная благотворительная организация Римско-католической церкви заявила, что закрытие USAID будет иметь «катастрофические» последствия для развивающихся стран, а «безжалостный и хаотичный способ реализации этого бездушного решения угрожает жизни и достоинству миллионов людей».

Однако крупнейшим получателем американской помощи в последние три года, в условиях российского полномасштабного вторжения, стала Украина. В 2022–2023 годах на нее приходилось 22–23% всего объема зарубежной помощи США ($16,5 млрд в год, фактические траты). В 2022 году примерно половина финансирования шла через USAID, в 2023-м — уже 95%. В 2022 году основные средства распределились между двумя статьями — «поддержка экономики» ($8,6 млрд) и «мир и безопасность» ($6,9 млрд, по всей видимости — срочные нужды в области обороны и безопасности), плюс около $360 млн было потрачено на собственно гуманитарные нужды и $140 млн на поддержку демократии, прав человека и управление. В 2023 году на поддержку экономики было потрачено уже $14,6 млрд, на гуманитарную помощь — $1,1 млрд и на демократию и управление — около $210 млн. Общий масштаб поддержки становится понятен, если учесть, что в 2023 году доходы украинского бюджета составили $67,6 млрд, а дефицит — $33,4 млрд. Таким образом, американская поддержка равнялась половине всего бюджетного дефицита Украины.

Как пишет Kyiv Independent, работа USAID после начала российского вторжения сыграла решающую роль в смягчении разрушительных последствий войны, в том числе в обеспечении жителей электричеством, а перемещенных лиц — жильем. Заморозка помощи и закрытие USAID не скажутся на финансировании военных нужд Украины, но повлияют на возможности восстановления и поддержания разрушенной инфраструктуры (включая объекты электрогенерации и модернизацию железных дорог), поддержку сельского хозяйства, а также на противодействие российской дезинформации и защиту прав человека. Как отметила депутат Верховной Рады Инна Совсун, в сентябре прошлого года на поддержку подвергающегося постоянным российским бомбардировкам энергетического сектора Украины США выделили $325 млн.

В общей сложности США являются партнером в более чем 100 украинских проектах, включая инвестиции, экспорт, поддержку СМИ, ветеранов, молодежи и ученых. Почти 90% финансирования региональных СМИ Украины осуществляется за счет американских грантов, что поставило почти половину этих изданий перед угрозой закрытия, пишет Kyiv Independent. Американская грантовая программа в сфере образования является важнейшим зарплатным донором для учителей украинских школ. Заморозка финансирования также привела к приостановке шести поддерживаемых США проектов Генеральной прокуратуры Украины на $89 млн, отмечает Reuters со ссылкой на свои источники. Среди этих проектов — расследование предполагаемых военных преступлений России, а также антикоррупционные инициативы и реформа самой системы украинской прокуратуры.

В Киев срочно отправляется министр финансов США Скотт Бессент. Очевидно, что заморозка помощи по линии USAID грозит правительству Зеленского и Украине в целом катастрофой. Однако готовя решение о закрытии агентства, трудно было не заметить, что почти четверть его средств направляются в Украину.

Трумэн и помощь по-американски

Агентство USAID было создано в 1961 году президентским указом Джона Кеннеди, направленным на реформирование американских программ зарубежной помощи. Однако сами масштабные программы помощи США другим странам были запущены сразу после окончания Второй мировой войны. Точнее, они наследовали тем программам, которые были запущены еще во время войны, но изменили цели и функции. В 1946 году на них было потрачено $38,6 млрд, а в 1947-м — уже вдвое больше, $75,9 млрд (постоянные доллары), свидетельствует статистика международной помощи США. В инаугурационной речи после избрания на второй строк в 1949 году Гарри Трумэн обосновал стратегию оказания широкой помощи бедным и находящимся в трудных обстоятельствах странам как ключевое условие построения прочного мира и противодействия распространению коммунизма (ту же цель противодействия влиянию СССР имел в виду и Кеннеди, проводя реформу программ помощи в начале 1960-х). 

В значительной мере именно Трумэну принадлежала идея широкой радиации «мягкой силы». В 1947–1952 годах через такие программы распределялось около $70 млрд в год. Одной из самых успешных из них стал так называемый план Маршалла (официальное название — «Программа восстановления Европы»), которому предшествовали похожие «пробные» инициативы для Греции и Турции. На Европу приходится львиная часть всей помощи в конце 1940-х — начале 1950-х годов, и именно она закладывает институциональные основы евроатлантического единства на следующие семь десятилетий. С конца 1940-х и в начале 1950-х нарастает также поток помощи, направленный на азиатские страны, пострадавшие во Второй мировой войне или в ходе борьбы с коммунизмом (Тайвань, Япония, Южная Корея, Филиппины). В результате, США фактически удалось создать плацдарм своей силы на азиатской стороне Тихого океана, сочетая прямое военное присутствие и стимулирование экономического и институционального развития опорных стран. 

В следующие 25 лет — с середины 1950-х до конца 1970-х — объемы американской иностранной помощи сократились примерно до $45 млрд в год. Изменилась и ее география. Фокус поддержки перемещается в азиатские страны (Индия, Вьетнам, Турция, Израиль), а также в Латинскую Америку, где задачи борьбы с коммунизмом выглядят не менее остро, чем в Юго-восточной Азии. В 1980–1990-е годы объемы помощи сокращаются до примерно $30 млрд в год. В ее фокусе — Турция, Египет, Израиль (США пытаются создать плацдарм влияния на Ближнем Востоке), Центральная Америка, постфранкийская Испания. В 1990-е годы значительная часть поддержки выделяется постсоциалистическим странам Восточной Европы, в том числе и России. Так, в 1994 году она стала третьим после Израиля и Египта получателем помощи — впрочем, в следующие годы ее объемы резко падают. Как ни странно, мощный поток помощи России приходится на 2000-е годы — около $10 млрд за десять лет.

Общие объемы американской зарубежной помощи вновь начинают расти после терактов 11 сентября и, в особенности, с 2003 года. Ее основными получателями становятся страны, на которые была сделана ставка в борьбе с радикальным исламизмом, — Египет, Ирак, Афганистан, Пакистан. Так, в 2007 году на них приходилось 40% всех выделяемых средств. С 2008 по 2021 год агентство распределяло в среднем чуть более $60 млрд в год (это размер ВВП таких стран как Сербия, Сирия, Словения). Помимо ближневосточного региона расширялась помощь ряду африканских стран и Индонезии. В 2022–2023 годах общие объемы помощи выросли до $74 млрд и $72 млрд соответственно (фактические траты), что было связано с масштабированием поддержки Украины после начала российского вторжения.

Среди американцев распространены крайне преувеличенные представления о масштабах оказываемой правительством иностранной помощи. В 2010-е годы опросы показывали, что американцы полагают, что на эту помощь тратится до 20–25% бюджета США, и предлагали сократить этот объем до 10%. При этом, как подсчитал Pew Research Center на основе данных правительства США, доля этих расходов в бюджете США остается практически неизменной и колеблется на протяжении последних 25 лет в диапазоне от 0,7 до 1,4%. Во времена холодной войны США тратили на иностранную помощь значительно больше: в 1963 году эти расходы составляли около 4,7% бюджета. 

Трамп, мед и деготь

В последние десять лет критицизм в отношении программ помощи и их эффективности нарастает. В определенной мере это эффект американской неудачи в Ираке и Афганистане, на которые за последние 20 с лишним лет пришлось около $200 млрд американской зарубежной помощи. По данным интернет-опроса, проведенного в марте 2023 года, 33% американцев считали, что иностранная помощь США в основном приносит пользу развивающимся странам, которым она адресована, тогда как 37% полагали, что она несет как пользу, так и вред, а 8% — что в основном вредит (17% не были уверены в ответе). Такие данные свидетельствуют о значительном потоке критики помощи в американских СМИ.

Эффективность деятельности USAID во многих местах и по многим направлениям вызывает сомнения и нарекания. Более того, распределение помощи в бедных и развивающихся странах со слабыми институтами и повсеместной коррупцией неизбежно сопряжено со значительными потерями и скандалами. Впрочем, коррупция, безусловно, является важной частью геополитической миссии, обеспечивая лояльность местных элит американским программам и интересам. Так или иначе с конца 1940-х годов, то есть в течение почти 80 лет, этот инструмент «мягкой силы» остается ключевым в арсенале средств американского влияния по всему миру наряду с экономической и военной мощью и позволяет уравновешивать широко распространенный антиамериканизм во многих развивающихся странах. По сути дела, эта помощь является одним из столпов Pax Americana. 

Все эти почти 80 лет при меняющихся приоритетах и порядках в предоставлении помощи она достаточно последовательно формировала карту американских политических и гуманитарных интересов, оставаясь инструментом геополитики, и во многом создала и скрепила систему альянсов вокруг США. Неудача этой стратегии в исламском мире, действительно, обозначила ее кризис и во многом стала причиной сегодняшней идиосинкразии к деятельности USAID у части американского истеблишмента.

Однако, по всей видимости, этой стратегии, ставшей с легкой руки Гарри Трумэна краеугольным камнем американского внешнеполитического мышления, нет альтернативы. Автор понятия «мягкая сила» Джозеф Нэй в комментарии для NBC по поводу планов Трампа и Маска закрыть USAID говорит: «Есть три способа заставить человека делать то, что тебе выгодно. Это прямое насилие, это деньги и, наконец, это аттракция (attraction). Это классическая триада: палка, морковка и мед. Но Трамп ничего не понимает в меде».

Действительно, при ближайшем рассмотрении атака Трампа на агентство — это не только и столько борьба с его неэффективностью, сколько атака на его базовую, восходящую к Трумэну идеологию. Эта кампания имеет идеологические корни и отражает убежденность Трампа, что помимо силы и торга все прочее является бесполезной тратой ресурсов и по сути лишь обманом правительства США и американских налогоплательщиков. Эта атака выглядит сегодня тем более сомнительной и даже абсурдной, что главным продавцом «меда» в современном мире, стремящимся составить конкуренцию США на их традиционном поле, становится Китай. Китайские программы заместят опустевшее место Америки в развивающемся мире, что в результате приведет к радикальному изменению баланса сил и сфер влияния, — таков лейтмотив комментариев экспертов, опрошенных различными медиа (этому посвящены соответствующие материалы Reuters, Politico и многих других изданий). При этом даже если американская стратегия помощи в конце концов будет сохранена в основной своей части (как скорее всего и случится), хамский и хаотичный способ принятия решения о приостановке работы USAID посреди бюджетного года, дестабилизирующий положение всех, кто на нее рассчитывал, принесет больший вред, чем коррупция. Потому что довольно трудно рассчитывать на аттракцию, то есть на благодарность за раздаваемый мед, если одновременно поливать голову того, кто его получает, дегтем.