Юбилейный кризис НАТО: украинский вопрос сегодня раскалывает альянс, но способствует его укреплению в среднесрочной перспективе

Дырявый зонт

Еще год назад считалось, что саммит НАТО, приуроченный к его 75-летию, станет мощной демонстрацией единства и несокрушимости альянса. Однако на фоне тупика и вязкого российского наступления в Украине, усиливающихся внутриполитических расколов в США и Европе, бесконечных споров о бремени финансирования блока по обе стороны Атлантики и кризиса лидерства вашингтонский саммит еще до его начала встречала мощная волна алармизма и разочарования.

Пресса более или менее уверенно предрекала альянсу смерть. Эксперты и интеллектуалы говорили о кризисе и коллапсе как в случае принятия Украины в НАТО или даже выражения определенного намерения сделать это (коллективное письмо такого рода, подписанное 60 американскими профессорами и экспертами, опубликовало Politico), так и в случае непринятия Украины и отсутствия у альянса внятной стратегии победы для Украины. Так, спецпредставитель США по Украине в 2017–2019 годах, посол Курт Волкер в комментарии для Центра анализа европейской политики (CEPA) раскритиковал США и Германию, которые из опасений эскалации отказались от идеи обсудить и принять на саммите в Вашингтоне такую стратегию. Эта нерешительность, по мнению Волкера, лишь усугубляет и усиливает неопределенность будущего альянса в случае возвращения в Белый дом Дональда Трампа. Партнеры и международное сообщество прекрасно осознают, что Америка предоставляет Украине достаточно оружия, чтобы выжить, но опасается поражения России. И это актуализирует вопрос о надежности всего североатлантического блока как союзника и снижает доверие к нему даже среди его членов. Недостаток воли, нарастающие разногласия и неспособность выработать убедительную стратегию ответа на брошенный Путиным вызов старому миропорядку — явные признаки того, что время альянса ушло, вторят этому другие комментаторы. «Есть ли будущее у НАТО?», «Кризис лидерства затмит саммит НАТО» — гласят заголовки.

Нынешний кризис НАТО уходит корнями в эпоху его триумфа. Проблемы альянса во многом созданы выбранной им в 1990-е годы противоречивой политической линией: курсом одновременно на расширение организации, с одной стороны, и ее разоружение и сокращение военных расходов — с другой, пишет профессор Университета Калифорнии Дэниел Трейсман в комментарии для Foreign Policy. С 1989 года в НАТО вошло 16 стран, которые, вступив в альянс, тут же начали сокращать свои военные расходы. Спустя десять лет после вступления у медианного нового члена НАТО было на 75% меньше танков, чем до вступления, на 55% меньше боевых самолетов и на 59% меньше артиллерийских орудий, а численность военнослужащих сократилась на треть. «Старые» (вступившие до 1989 года) члены, впрочем, тоже активно сокращали военные расходы: если в первые 40 лет существования альянса они тратили на оборону в среднем 3,7% ВВП, то в последующие годы этот показатель упал до 1,9%, практически в два раза. Общая численность личного состава вооруженных сил 16 старейших стран альянса сократилась с 5,8 млн в 1989 году до 3,5 млн в 2020-м, то есть на 40%.

Как отмечает Трейсман, масштабное расширение НАТО на восток стало возможным исключительно потому, что западная общественность не считала его необходимым: в условиях практически исчезнувшей угрозы со стороны Москвы в США никто всерьез не верил, что однажды им, возможно, придется отправлять войска для защиты Эстонии или Польши. Когда же угроза со стороны России возникла, альянс ее долгое время игнорировал и не скорректировал стратегию ни после выступления Путина в Мюнхене в 2007 году, ни после вторжения в Грузию в 2008-м, ни даже после аннексии Крыма и войны на Донбассе в 2014-м. 

НАТО превращалось во все более широкий, но все более дырявый зонт, размер которого успокаивает, пока дождя нет. Ядерный щит считался достаточной превентивной гарантией, в условиях которой боеспособность альянса не имеет особого значения. Начав широкомасштабную конвенциональную войну в Европе, Путин обнажил несостоятельность этой подразумеваемой доктрины.

Стакан наполовину пуст или наполовину полон?

Лишь сейчас НАТО возвращается к осознанию своей миссии в том виде, в котором она была задумана, считают эксперты Observer Research Foundation. Этот разворот происходит достаточно медленно — в условиях демократии политикам необходимо заручиться поддержкой избирателей. Парадоксальным образом лишь сейчас расширение НАТО начинает наполняться реальным содержанием. При этом вопрос увеличения трат на оборону все еще остается разделяющим Европу: в большей мере увеличение трат поддерживает северо-запад континента и не поддерживает юго-восток, свидетельствуют опросы. 

Путин застал НАТО врасплох. Однако с учетом сложности стоящей задачи альянсу удалось достичь не так уж мало, полагает бывший посол США в России, известный политолог Майкл Макфол. Число государств НАТО, тратящих на оборону не менее 2% ВВП, выросло с трех в 2014 году и семи в 2022-м до 23 в нынешнем (по подсчетам Atlantic Council), готовность солдат НАТО к войне (в том числе в Европе) значительно повысилась (→ Re: Russia: Вперед в прошлое). В Европе и США ведутся масштабные работы по значительному расширению военно-промышленной базы альянса, что позволит не только устранить нехватку ключевых видов оружия и боеприпасов для Украины, но и сделать альянс в целом более подготовленным к будущим угрозам. Все это, по мнению Макфола, позволяет говорить о последних годах НАТО как о периоде его возрождения.

В итоговой декларации вашингтонского саммита без обиняков заявлено, что противодействие военной угрозе со стороны России — основная цель организации на данном этапе; указано и на угрозу со стороны Китая. Новые геополитические реалии признаны. Неторопливая машина постепенно разгоняется. Разумеется, на таком этапе всегда остается место для дебатов: стакан наполовину пуст или наполовину полон?

Одним из ключевых вызовов для НАТО станет решение задачи по защите своей территории от потенциального вторжения, пишут эксперты German Marshall Fund (GMF). Хотя математически совокупный ВВП 32 стран НАТО превышает российский в 20 раз, а население — в семь раз, задача коллективной обороны большой территории политически разделенного альянса выглядит более сложной, чем несколько десятилетий назад. Одной из главных проблем являются недоукомплектованные вооруженные силы союзников, отмечает профессор стратегических исследований Бенджамин Дженсен в комментарии для Центра стратегических и международных исследований (CSIS). Армии европейских стран малы и не способны вести затяжной конфликт, уровень рождаемости в странах НАТО падает, отношение общества к военной службе затрудняет набор добровольцев. Одним из возможных способов решения кадровых проблем является привлечение мигрантов к воинской службе в обмен на получение гражданства, как это уже делают США и Франция. Другая возможность связана с переосмыслением структуры боевых формирований и революцией беспилотников, происходящей сейчас в Украине. Более широкое использование дронов для решения боевых задач в конечном итоге позволило бы смягчить проблемы в комплектовании армий.

Для эффективного сдерживания России НАТО также требуется начать рассматривать южный и восточный фланги альянса как взаимосвязанные пространства, убежден эксперт Лаборатории будущего CSIS Ясир Аталан.

Для решения проблем с финансированием НАТО предстоит унифицировать порядок оценки и мониторинга расходов. Совокупные военные расходы стран альянса выросли в 2024 году на 11% (в 2023-м — только на 3%), а в странах Европы этот показатель и вовсе составил 19% (в 2023-м — 9%), отмечает Международный институт стратегических исследований (IISS). Но при этом критерии определения оборонных расходов нередко отличаются: например, в Дании разница между ее официальным уровнем оборонных расходов и цифрой, которую Копенгаген сообщил в НАТО, выросла с 7% в 2022 году до 33% в 2024-м. Это обусловлено включением в данные таких расходов, как медицинские услуги для военнослужащих, а также государственные пенсии для военных и занятых в оборонной сфере государственных служащих.

Решение стоящих перед НАТО задач потребует реформы системы управления и повышение открытости к инновациям, пишут в комментарии для CSIS военные эксперты Арнел Дэвид и Бенджамин Дженсен. Системы закупок, планирования операций и ведения боевых действий страдают от бюрократической инертности и в современных реалиях несостоятельны. Война в Украине, по мнению бывшего председателя Объединенного комитета начальников штабов США генерала Марка Милли, вызвала «самое значительное фундаментальное изменение в характере войны, когда-либо зафиксированное в истории». При этом способность Украины противостоять многократно превосходящей военной машине России во многом определила инновационная адаптивность — Украине удалось внедрить множество новых военных технологий буквально «с колес».

Подвесной мост и дилемма Украины

В итоговой декларации участники саммита в Вашингтоне назвали членство Киева в альянсе «необратимым», но фактическая реализация «необратимости» отнесена к неопределенному моменту, когда «союзники согласятся и условия будут выполнены». Как отмечают эксперты GMF, нынешняя стратегия поддерживать Киев сколько потребуется больше не работает, а консенсус по поводу вступления Украины в НАТО в условиях войны по-прежнему недостижим. Чтобы компенсировать вопиющую неопределенность в этом вопросе, в альянсе придумана рамочная концепция отношений с Украиной как «моста вступления в альянс» (→ Re: Russia: Бумажный мост). Ее фактическим наполнением на сегодняшний день можно считать решение о создании миссии NATO Security Assistance and Training for Ukraine (NSATU), которая должна обеспечить координацию различных пакетов помощи и программ обучения для Украины. Миссия NSATU продолжит функционировать даже в случае, если Дональд Трамп победит на выборах президента США. 

Одновременно саммит в Вашингтоне одобрил выделение Киеву пакета помощи в размере $40 млрд, что следует считать максимально возможным в нынешних обстоятельствах компромиссом. Изначально уходящий генсек альянса Столтенберг предлагал создать пятилетний фонд в размере $100 млрд, но для союзников эти планы оказались слишком амбициозными. Однако компромиссный пакет в силу его ограниченности становится обратным сигналом для Москвы. Он демонстрирует нерешительность союзников в наращивании трат и подтверждает рациональность сделанной Кремлем ставки на войну на истощение.

Вопрос поддержки Украины в ее противостоянии агрессии Москвы и границ этой поддержки остается для альянса неразрешимой дилеммой. Расширение поддержки и фактическое включение страны в структуры блока поставят мир на грань третьей мировой войны, говорят одни; невключение и половинчатая поддержка подрывают доверие к альянсу в мире и разъедают его изнутри, говорят другие. Очевидно, что на данной стадии поражение Украины однозначно будет воспринято и внутри, и снаружи как поражение альянса и будет иметь соответствующие последствия.

Вступление Украины в НАТО сделает Европу более стабильной и безопасной, показала серия экспериментов, проведенных Atlantic Council совместно с МИД Эстонии. Десятки ведущих экспертов и официальных представителей стран-союзников моделировали исход различных сценариев российско-украинского конфликта. Эксперты сделали вывод, что в конце концов во всех сценариях вступление Украины в НАТО вынуждало Москву вести более осторожную политику, не идти на эскалацию и избегать прямого конфликта. По оценке Atlantic Council, результаты моделирования соответствуют фактической политике России, демонстрировавшей готовность применять силу лишь в отсутствие риска прямого конфликта с НАТО.

Однако моделирование и аргументы дают немного, когда речь идет о поворотном политическом решении. Украинский вопрос и неспособность альянса прийти к консенсусу остаются ключевым фактором кризиса НАТО в нынешний момент. Впрочем, как признает в комментарии для Foreign Policy в целом скептически настроенный в отношении перспектив НАТО профессор международных отношений Гарвардского университета Стивен Уолт, 75 лет существования альянса не были ровной дорогой. На протяжении своей истории НАТО проходило через серию кризисов, связанных с острыми внутренними разногласиями. 

Так, во время Суэцкого кризиса 1956 года США выступили против вторжения в Египет Британии, Франции и Израиля и оказали давление на них, чтобы принудить к прекращению огня и выводу войск. Это привело к глубокому кризису доверия между странами, кульминацией которого стало решение президента Франции де Голля в 1966 году выйти из военной организации НАТО. Войну во Вьетнаме (1957–1975) США вели в одиночку, поскольку Великобритания и Франция отказались принимать участие в военных действиях, что спровоцировало новый виток напряженности между США и европейскими союзниками. К серьезным противоречиям в альянсе привели война в Косове, которая стала первым случаем применения НАТО военной силы без одобрения Совета безопасности ООН, а также вторжение США в Ирак в 2003 году, против которого открыто выступили Германия и Франция.

Но ни один их этих кризисов не подорвал НАТО. Никакой альтернативы альянсу не существует и в настоящий момент. И даже приход Дональда Трампа не изменит положения вещей. Кризис — это не обязательно катастрофа, это повод для поисков путей его разрешения.