Бумажный мост: у западных союзников есть стремление, но нет решимости обеспечить устойчивую и эффективную помощь Украине

От саммита к саммиту

На стартовавшей вчера в Италии встрече лидеры G7 все-таки подпишут соглашение о предоставлении Украине кредита в $50 млрд под залог доходов от замороженных российских активов. В основном потому, что в противном случае саммит выглядел бы эпическим провалом. В действительности же разногласия, касающиеся схемы финансирования кредита и гарантий по его выплате, пока не преодолены (→ Re: Russia: Страховка от Трампа). О глубине этих разногласий свидетельствует, в частности, паническая статья Politico, анонсировавшая срыв сделки буквально за считанные часы до начала саммита. 

Но судьба даже подписанного соглашения будет непростой. Заключающие его лидеры находятся под сильным внутриполитическим давлением предстоящих и прошедших выборов, определяющих шаткость их собственного положения. Другая статья Politico о саммите называется «Шесть хромых уток и Джорджа Мелони встречаются в классе G7». Если раньше вопрос поддержки Украины был предметом разделяющих политических дебатов в США, то после выборов в Европарламент он грозит стать таковым и в Европе. В этой ситуации лидеры по обе стороны Атлантики стремятся не взять на себя чрезмерных финансовых обязательств, которые станут орудием их критики со стороны оппонентов.

Несмотря на все это, соглашение все же выглядит важным шагом в институционализации поддержки Украины на международном, а не национальном уровне и создает предпосылки для финансирования помощи в следующем году. Однако уже через месяц, на юбилейном саммите НАТО в Вашингтоне лидерам альянса потребуется сделать следующий шаг в этом направлении — уже в военной сфере. С одной стороны, речь не может идти о каких-то шагах по принятию страны в альянс, о чем еще раз говорил Джо Байден в недавнем интервью журналу Time, — это создаст предпосылки для прямого конфликта НАТО с Россией. С другой стороны, необходимо предложить какую-то альтернативу, выработать в общих чертах то, что сегодня эксперты, высокопоставленные американские функционеры и даже президент Байден называют «мостом к членству Украины в НАТО». Но что под этим имеется в виду? 

Проектируя бумажный мост

По мнению эксперта Королевского института оборонных исследований (RUSI) Нила Мелвина, который попытался спроектировать этот «мост», его основой должны стать двусторонние обязательства стран НАТО по поддержке Украины, что было согласовано еще на полях саммита альянса в Вильнюсе в 2023 году. Рамочные обязательства стран G7 в области безопасности предусматривают заключение более 30 двусторонних соглашений с Украиной. Великобритания, Германия, Франция, Италия и некоторые другие государства их уже подписали. Вчера в Италии состоялось подписание такого соглашения между Украиной и США. 

Эти документы не дают полноценных гарантий безопасности, аналогичных статье 5 устава НАТО, но создают основу для весьма широкой поддержки в военной сфере, включают обязательства в отношении поставок вооружений, расширенные программы обучения, обмен разведданными, сотрудничество в сфере кибербезопасности и защиты критически важной национальной инфраструктуры. Они также предусматривают помощь в формировании украинских вооруженных сил в соответствии со стандартами НАТО, оказание экономической поддержки страны и поддержки в обеспечении ее энергетической безопасности, гуманитарное сотрудничество, помощь в проведении реформ, послевоенном восстановлении экономики и координации санкций против России.

Впрочем, в нынешнем виде эти документы не производят впечатления надежной защиты, признается Нил Мелвин. Приверженность союзников двусторонним обязательствам могла бы закрепить также их ратификация в национальных парламентах (до сих пор такое голосование прошло лишь во Франции). А на базе Совета НАТО–Украина либо в рамках G7 следует создать единый механизм координации двусторонних соглашений. Но особенно важно четко обозначить шаги, которые страны НАТО предпримут в рамках «лестницы эскалации» в ответ на российскую агрессию. Впрочем, подобные гарантии («статья 4 с половиной»), оговаривается эксперт, не должны быть альтернативой последующему вступлению Украины в НАТО, но должны стать лишь тем самым «мостом» к будущему членству.

Конструкция «моста» не выглядит слишком убедительной и имеет все тот же изъян: страны альянса не готовы подвергать себя риску прямого конфликта с Россией. В случае дальнейшего продвижения российских войск или нового нападения на Украину соглашения лишь обязывают стороны к проведению консультаций по определению совместных шагов. В Кремле это прекрасно понимают и не придают большого значения подписанным документам, которые стратегически не меняют ситуацию с безопасностью Украины.

Соглашение, подписанное вчера Байденом и Зеленским, воспроизводит все те недостатки, на которые указывает Нил Мелвин. Оно не предполагает ратификации в Конгрессе, и в результате не носит обязывающего характера по всем пунктам. Оно может быть легко отменено следующим президентом. Но даже если этого не произойдет, оно потребует принятия специальных решений для практической реализации. Не ратифицированное соглашение не является обязательством, скорее — декларацией о намерениях.

Деньги под мостом

Впрочем, выполнение даже уже принятых и подтвержденных обязательств по поддержке Украины также движется с трудом. В Брюсселе на этой неделе проходят заседания возглавляемой США Контактной группы по обороне Украины (которую союзники также хотят передать под эгиду НАТО) и министров обороны стран альянса. Согласованной программы вооружения украинской армии по-прежнему нет, и разные пакеты помощи, принимаемые в режиме «поможем, чем можем», плохо согласуются между собой. В свою очередь отсутствие единой программы связано с высокой неопределенностью с ее финансированием. Такая программа требует ясности в этом вопросе на горизонте нескольких лет и четкого понимания фактических объемов имеющихся средств.

Как следует из очередного обновления базы данных Кильского института мировой экономики, выделенный в апреле пакет военной помощи США на $61 млрд в реальности предполагает передачу Киеву лишь $31,5 млрд. Оставшаяся часть суммы пойдет на финансирование внутренних расходов Пентагона. Эксперты института напоминают, что в декабре 2022 года Вашингтон выделил Киеву $39,5 млрд, то есть нынешний пакет де-факто на четверть меньше выделенного в первый год войны. При этом новый пакет был одобрен с полугодовой задержкой, а принятие следующего выглядит даже не проблематичным, а маловероятным.

Проблему устойчивого финансирования, которое позволило бы перейти к реализации скоординированной программы, призван был решить план генерального секретаря НАТО Йенса Столтенберга, предусматривавший создание фонда в размере $100 млрд для военной помощи Киеву в течение пяти лет. Однако Столтенбергу пришлось снять это предложение с повестки из-за сопротивления членов альянса, сообщил Bloomberg. Теперь Столтенберг говорит о необходимости гарантировать ежегодное финансирование Украины со стороны всех стран НАТО хотя бы на уровне $43 млрд, что соответствовало бы среднегодовым размерам трат союзников на поддержку Киева с начала российского вторжения в 2022 году. Однако и эти планы встречают сопротивление Венгрии и Турции, сообщает агентство.

Украине необходимо дополнительное финансирование в размере €100 млрд, убежден эксперт Института мировой экономики Петерсона Якоб Фанк Киркагаард. Поскольку перспективы дальнейшего выделения помощи со стороны США находятся под вопросом, а идея конфискации арестованных активов России встречает жесткое сопротивление европейских монетарных властей, страны Европы должны разработать собственную программу финансовой помощи Киеву. Его основой может стать план премьер-министра Эстонии Каи Каллас и президента Франции Эммануэля Макрона по выпуску еврооблигаций для укрепления европейской оборонной промышленности. Эти средства будут использованы для предоставления военной помощи Украине, а также для укрепления системы ПВО и разворачивания оборонных производств в странах Европы.

Выпуск еврооблигаций для этих целей является более предпочтительным, чем финансирование поддержки Украины из национальных бюджетов. В настоящее время готовность стран ЕС помогать Киеву напрямую зависит от их географической близости к границам РФ: если страны Балтии, по данным Кильского института, предоставляют Украине помощь в размере более 1% от своего ВВП, то, например, Португалия — 0,07%. Затраты на выпуск и обслуживание оборонных облигаций будут распределены более справедливо — пропорционально уровню ВВП и национального дохода, как это уже было в случае с эмиссией еврооблигаций во время пандемии коронавируса. Эксперт призывает одобрить эту идею на заседании Европейского совета 28–29 июня — это позволит максимизировать ликвидность облигаций для международных инвесторов.

Так или иначе, если западный альянс намерен выполнять то, о чем он заявляет на своих саммитах, у него нет сценария, который стоил бы дешево. Это определяется по меньшей мере тем объемом ресурсов, которые Владимир Путин готов задействовать в войне с Украиной на российской стороне. И это пора признать. В противном случае саммиты лишь продолжат плодить невыполненные обещания и «бумажные мосты», подрывая глобальное доверие к западному альянсу.