«Принять нельзя не принять»: страны Запада должны найти инновационные модели интеграции Украины в систему коллективной безопасности

Западные союзники по НАТО обсуждают план перехода Контактной группы по обороне Украины («формат „Рамштайн“») под эгиду НАТО, сообщили на днях Politico и затем Financial Times. Неделей раньше эту идею выдвинули специалисты по безопасности Иво Далдер и Карен Донфрид в статье для Foreign Affairs. Эта тема волей-неволей станет центральной на начавшейся сегодня министерской встрече НАТО в Брюсселе. А накануне министры иностранных дел Франции, Германии и Польши призвали коллег продемонстрировать решимость перед лицом нового исторического вызова, которым является российское вторжение в Украину. То, что будет сделано или не сделано сегодня, определит будущее, в котором будут жить наши дети, пишут они, а план необходимо прорабатывать сейчас, чтобы выйти на договоренности к июльскому саммиту НАТО в Вашингтоне.

В данный момент проблема поддержки Украины и гарантий ее безопасности оказалась в лимбе. Пока Украина находится в состоянии войны, ее вступление в НАТО невозможно. Но именно это обстоятельство стимулирует Кремль продолжать конфликт и стремиться к полному поражению Украины, чтобы предотвратить ее вступление в альянс даже после окончания войны. В течение двух лет западной коалиции не удается найти выход из этого тупика — «принять нельзя не принять». Ситуацию усугубляет ревизионистская позиция Дональда Трампа, подорвавшая двухпартийный внешнеполитический консенсус в США. Впрочем, этот ревизионизм имел неожиданное последствие — заставил европейских политиков начать переосмысление геополитической и военной роли Европы (→ Re: Russia: Кто подрывает НАТО?).

Чтобы найти выход из сложившегося тупика, следует прежде всего помнить, что вся система существующих военных альянсов и гарантий безопасности создавалась в прошлом как инновационная, то есть пересекала те «красные линии», страх перед которыми парализует лидеров Запада сегодня. В основе созданной Западом во второй половине XX века системы международной безопасности лежали два механизма: гарантии США в рамках двусторонних и коллективных договоров и гарантии НАТО.

Лидерская модель международной безопасности

Осознание экзистенциальной угрозы, исходящей от СССР и советского блока в условиях растущей популярности социалистической модели в странах третьего мира, вынудило США взять на себя роль мирового лидера в организации глобальной системы безопасности для своих союзников и достичь прочного двухпартийного компромисса в этом вопросе внутри страны. Несмотря на то что сегодня этот двухпартийный консенсус выглядит подорванным, опыт использованных для создания такой системы соглашений остается актуальным. 

Как напоминает аналитический портал Lawfare в своем обзоре, даже необязательные соглашения (non-binding agreements), которые имеют характер политических деклараций, могут обладать в определенных условиях значительным моральным и политическим весом — ярким примером служит Атлантическая хартия 1941 года, в которой были изложены цели союзников во Второй мировой войне. Впрочем, отказаться от такого соглашения может уже следующая президентская администрация. Более обязывающим является формат Соглашения о всеобъемлющей интеграции, безопасности и процветании, которое в сентябре 2023 года заключили США и Бахрейн. Оно обязывает Вашингтон предпринимать различные меры, направленные на сдерживание угроз Бахрейну. Такое соглашение не подразумевает одобрения Конгресса, и в этом его краткосрочное преимущество и долгосрочный недостаток.

Золотым стандартом в области международных обязательств безопасности является оборонный договор вроде тех, которые после окончания Второй мировой войны США заключили с Западной Европой (НАТО), с Австралией и Новой Зеландией (ANZUS), а также — на двусторонней основе — с Японией, Южной Кореей и Филиппинами. Эти документы, которые в соответствии со статьей II Конституции США требуют согласия двух третей Сената, обязывают Вашингтон прийти на помощь союзнику в случае нападения. Возможно также заключение соглашения в виде статута или совместной резолюции, которое потребует ратификации обеими палатами Конгресса.

Хотя сегодня, когда Конгресс блокирует пакет помощи Украине, поставив на кон ее возможное поражение в войне, это кажется невероятным, переосмысление исходящей от Москвы угрозы может быстро изменить ситуацию. Эксперты Lawfare подчеркивают, что в случае восстановления двухпартийного консенсуса Конгресс сам может быть заинтересован в разработке такого соглашения. Подобным образом в 1979 году Конгресс принял закон об отношениях с Тайванем, который обязывает США помогать Тайбэю поддерживать «достаточный потенциал самообороны» и остается краеугольным камнем политики Вашингтона в отношении острова на протяжении уже более 40 лет. 

Американский парламент также может законодательно зафиксировать одно из военных обязательств США перед Украиной. В 2008 году Конгресс внес поправки в закон о контроле за экспортом вооружений, чтобы дать США возможность помогать Израилю обеспечивать «качественное военное преимущество» для сдерживания и поражения превосходящего противника. В случае с Украиной, пишет Lawfare, Конгресс мог бы по аналогии разработать поправки, которые обеспечивают «качественный баланс сдерживания», чтобы помочь Киеву сдерживать российскую агрессию.

В том и другом случае юридически закрепленные обязательства перед Украиной позволяют не только вернуть пошатнувшееся долгосрочное доверие к гарантиям США, но и изменить баланс полномочий по ключевым вопросам национальной безопасности, повысив роль Конгресса в заключении международных соглашений. Они также могут стать ответом на обеспокоенность республиканцев в отношении проукраинской позиции администрации Байдена, которую они называют «чеком с неограниченной суммой» для Украины. Если в настоящий момент Белый дом для выделения помощи Киеву использует чрезвычайные запросы о дополнительных расходах, то юридически обязывающее соглашение обеспечит прозрачность выделения ассигнований, а также обяжет регулярно отчитываться перед Конгрессом о ходе реализации соглашения. Конгресс сможет также создать двухпартийную комиссию для контроля за использованием помощи.

Полшага вперед: двусторонние декларации о намерениях

В известном смысле совместная декларация на полях саммита НАТО, прошедшего в июле 2023 года в Вильнюсе, была шагом в сторону воспроизведения опыта США в области двусторонних соглашений. Центральным ее элементом стало обязательство предоставить Киеву «конкретные, двусторонние, долгосрочные обязательства и договоренности в области безопасности» и оказать помощь в восстановлении страны. Хотя Вильнюсская декларация не соответствует гарантиям безопасности, которые украинские лидеры хотели бы получить от союзников, она явилась большим шагом вперед в осмыслении путей обеспечения международной безопасности за рамками формальных правил НАТО.

Вильнюсская декларация стала основой для двусторонних соглашений, которые на десятилетний срок заключили с Украиной Великобритания, Германия, Дания, Италия, Канада, Нидерланды и Франция. Однако, как отмечается в обзоре Центра безопасности, дипломатии и стратегии (CSDS) Брюссельского свободного университета, в этих соглашениях союзники обещают помочь Украине в восстановлении территориальной целостности, но не берут на себя обязательств по защите ее в случае нападения. Они лишь обязуются в течение 24 часов проконсультироваться с Украиной, чтобы определить «соответствующие следующие шаги» (формулировка из соглашения с Германией) или «меры, необходимые для противодействия или сдерживания агрессии» (из соглашения с Британией).

Во всех соглашениях упоминается важность перехода Украины на стандарты НАТО, но сам процесс вступления в альянс описывается туманно: в датском соглашении говорится, что «Украина принадлежит к евроатлантической семье и станет членом НАТО», а во французском — что «будущее членство Украины в НАТО будет способствовать миру и стабильности в Европе», в немецком же варианте подобных формулировок нет вовсе. Эти расхождения сигнализируют об отсутствии единства в понимании следующих шагов и о том, что «красные линии», обозначенные правилами НАТО, остаются фундаментальной проблемой.

В то же время соглашения являются значимым шагом к формированию более сложной и в определенном смысле новаторской архитектуры безопасности. В соглашениях союзники обещают оказывать всестороннюю поддержку Киеву, при этом каждая из стран делает упор на каком-то своем аспекте военного сотрудничества: Германия подчеркивает лидерство в сфере интегрированной противовоздушной и противоракетной обороны (IAMD), Дания — роль главы международной коалиции ВВС, Франция — ведущую роль в коалициях артиллерии и ПВО, а Британия — свой вклад в развитие морского флота Украины. Франция и Британия отдельно обещают помогать с развитием дальнобойной артиллерии и систем воздушного боя. Впрочем, открывать производства в Украине западные оборонные компании не спешат как по причине продолжающихся боевых действий, так и из-за системных проблем украинского ВПК. В результате вопрос механизмов реализации этих намерений остается по сути открытым.

Украина и НАТО: инновационные решения и красные линии

В настоящий момент внутри альянса нет единого мнения по поводу стратегии интеграции Украины. Часть стран, включая Польшу, Францию и страны Балтии, считают, что альянс должен уже во время июльского саммита направить Украине официальное приглашение к вступлению. Другие члены НАТО, включая США и Германию, проявляют бóльшую осторожность и не готовы к такому шагу. В лагере последних находится и уходящий премьер-министр Нидерландов Марк Рютте, который вполне может стать следующим генеральным секретарем НАТО. На Мюнхенской конференции по безопасности Рютте четко дал понять, что, пока бушует война, Украина не может стать членом альянса. И это логично, потому что решение о присоединении Украины к НАТО должно быть консенсусным. В этом смысле спор по поводу ее приглашения в альянс является спором скорее не о практических шагах, а о политических жестах. Условие окончания текущего конфликта останется «красной линией» даже в случае наличия приглашения.

В этой ситуации перевод Контактной группы под эгиду НАТО выглядит инновационной и перспективной идеей. С одной стороны, он положит начало системному процессу интеграции Украины в НАТО, но при этом позволит избежать тех жестких обязательств, которые предполагает формальное вступление и которые стали бы для него непреодолимым препятствием.

Однако НАТО в любом случае предстоит переосмыслять правило, ограничивающее возможность вступления в альянс в условиях незавершенного конфликта. На предстоящем саммите странам НАТО необходимо определить, что будет считаться удовлетворительным окончанием боевых действий, пишут Иво Далдер и Карен Донфрид в упомянутой статье для Foreign Affairs. Ожидать мирного соглашения в нынешних условиях не приходится — как и полноценной победы Украины. Наиболее реалистичная перспектива в обозримом будущем — замораживание конфликта с помощью перемирия или долгосрочного соглашения о прекращении огня. При этом Киев ни в коем случае не должен признавать утраты своих территорий.

Исторический опыт НАТО знает пути решения таких коллизий. Более того, альянс в его нынешнем виде не мог возникнуть, если бы «красные линии» виделись там, где их проводят некоторые его члены сегодня. Прецеденты предоставления гарантий безопасности стране с оспариваемыми границами имеются, и они у всех на виду, подчеркивают авторы статьи. Договор о взаимном сотрудничестве и безопасности между США и Японией, подписанный в 1960 году, обязывает Вашингтон защищать только «территории, находящиеся под управлением Японии», исключая захваченные СССР северные территории. Наконец, вступление ФРГ в НАТО в 1955 году также подразумевало распространение действия статьи 5 только на Западную Германию, и, прежде чем стать членом альянса, ФРГ должна была согласиться «никогда не прибегать к силе для достижения воссоединения Германии или изменения нынешних границ Федеративной Республики Германия». 

Это и может стать моделью для будущего присоединения Украины к альянсу. После вступления Украины в НАТО обязательства альянса по коллективной обороне в соответствии со статьей 5 будут распространяться только на территории, которые находятся под контролем Киева, указывают Иво Далдер и Карен Донфрид. Кроме того, НАТО может сделать оговорку, согласно которой статья 5 не будет применяться в случае, если инициатором возобновления боевых действий выступит Украина.

Постепенная интеграция и стимулы реформы

Модель интеграции без формального вступления, которую подразумевает перевод Контактной группы под эгиду НАТО, является важным шагом для решения еще одной, не менее важной задачи — принуждения Киева к проведению необходимых для вступления в альянс реформ. Сегодня, в отсутствие ясной перспективы присоединения к НАТО, стимул для проведения таких реформ оказывается недостаточным. Украинская политика реформ будет в значительной мере подвержена влиянию внутренних вызовов. Создав институциональную рамку интеграции и обозначив будущие перспективы Украины в НАТО, альянс создаст условия для координации реформ и контроля их продвижения.

В первую очередь необходимо прояснить, какие именно реформы должна имплементировать Украина. Во-первых, она должна завершить демократические, антикоррупционные реформы и, во-вторых, реформы в сфере безопасности. При этом страны НАТО должны взять на себя обязательство работать вместе, чтобы помочь Киеву завершить эти реформы в течение года, пишут авторы статьи в Foreign Affairs. В свою очередь НАТО необходимо взять на себя координацию военной помощи, предоставляемой коалицией, в которую входят более 50 стран, и помочь Украине создать современную армию. Это определит взаимную заинтересованность сторон в выполнении своих обязательств и сделает их более жесткими.

Путь интеграции Украины и постепенного предоставления ей расширенных гарантий безопасности существует. Однако для его реализации необходимо прежде всего продемонстрировать России, что одержать окончательную победу в этой войне она не может. Для этого необходимо разработать срочный план предоставления Киеву скоординированной военной и финансовой помощи в рамках Контактной группы.