Принять нельзя не принять: четыре дилеммы вступления Украины в НАТО, которые невозможно, но необходимо разрешить

Дилемма гарантий членства

Несмотря на жесткие правила и процедуры, история альянса знает примеры прецедентных решений, которые входили в противоречие с предыдущими практиками и правилами, но соответствовали вызовам момента. Это и вступление в НАТО ФРГ в 1954 году, несмотря на разделенность территории Германии, и выход в 1966 году Франции из военных структур НАТО при сохранении членства в политических, и недавнее вступление Финляндии, минуя стадию плана действий членства (ПДЧ). 

Однако вопрос о приеме воюющей страны никогда не стоял в повестке дня организации. Фактически, принятие Украины в НАТО означало бы вступление альянса в войну. И хотя население стран альянса в целом позитивно относится к оказанию помощи Украине, в том числе к поставкам вооружений (о чем свидетельствуют, в частности, данные последнего Евробарометра), оно категорически не готово к такому развитию событий.

Но основная интрига, развернувшаяся накануне саммита, относится даже не к столь радикальному решению, а к вопросу об объявлении гарантий вступления Украины в НАТО в будущем. Ключевые члены организации оказались не готовы к официальному приглашению Украины в альянс. Такой шаг, в частности, исключал бы возможность обсуждения формально нейтрального статуса Украины на гипотетических переговорах с Россией в случае, если станет ясно, что вернуть силой оккупированные территории Украина не может. Но именно поэтому украинская сторона и настаивала на таких гарантиях. 

Ян Бонд, директор по внешней политике Центра европейских реформ, считает, что лидеры НАТО должны дать четкий сигнал о будущем членстве, который может стать защитой от потенциальной новой эскалации со стороны России. Марта Дассу из Института Аспена также указывает, что худшим результатом саммита может стать демонстрация нерешительности, то есть повторение сценария бухарестского саммита 2008 года, когда Украине и Грузии были даны расплывчатые обещания без реальных обязательств, что спровоцировало Кремль на военное вмешательство в этих странах в 2008 и 2014 годах. Оставляя неопределенность в этом вопросе, НАТО вновь дает Путину шанс добиваться непринятия Украины всеми возможными способами. Дассу также замечает, что полтора года войны в Украине безвозвратно изменили ландшафт безопасности для самого НАТО: Украина больше не буферная территория, а пограничное государство — «таким образом, формы нейтралитета потеряли всякий смысл».

Но есть и вторая сторона вопроса — гарантии будущего членства Украины или приглашение присоединиться к альянсу предполагают автоматическое ее присоединение к НАТО по окончании военной фазы конфликта. Однако такая конструкция также не устраивает ключевых игроков альянса — именно об этом и говорил президент Байден в своем интервью накануне саммита, отметивший, что не считает правильным сделать вступление Украины в НАТО «легким» и «автоматическим».

Дилемма процедуры

На фоне невозможности принятия Украины в НАТО по причине продолжающегося военного конфликта и неопределенности относительно условий и сроков ее принятия в будущем Запад вынужден в то же время подчеркнуть исключительность положения Украины во взаимоотношениях с альянсом. По сообщениям украинских властей, вопрос о будущем приеме Украины в альянс в обход процедуры ПДЧ уже решен, о чем будет официально заявлено в ходе саммита (об этом написал в своем твиттере министр иностранных дел Украины Дмитрий Кулеба). Это подчеркнет особый статус Украины и станет для нее одним из главных политических бонусов встречи в Вильнюсе. 

Решенным вопросом является и создание Совета Украина–НАТО, первое заседание которого должно пройти во второй день саммита, что повышает статус отношений сторон. Однако, как отмечает Камилла Гранд из Европейского совета по международным отношениям, Совет будет иметь смысл в качестве института безопасности, если станет инструментом подготовки к будущему членству в обход процедуры ПДЧ. Эксперты Atlantic Council Франклин Крамер, Ханс Биннендийк и Кристофер Скалуба считают, что помимо этого для разработки дорожной карты ускоренного вступления Украины следует создать более деятельный институт — группу высокого уровня, подотчетную генеральному секретарю НАТО.

Иными словами, в действительности неготовность Украины к вступлению в альянс является существенной проблемой, и дело здесь не только в том, что страна ведет войну. Речь также идет о вопросах технической готовности и политической интеграции, что потребует от Украины проведения определенных реформ. Президент Байден прямо упомянул это в своем интервью («Есть и другие требования, которым необходимо соответствовать, включая демократизацию и некоторые иные вопросы»). 

И Байден, и дипломаты, с которыми беседовали журналисты Financial Times, подчеркивают, что принятие Украины в НАТО не должно и не может быть «автоматическим». Группа высокого уровня, считают эксперты Atlantic Council, могла бы в актуальном режиме мониторить вопросы стандартизации вооруженных сили и выступать в роли катализатора необходимых внутренних реформ, способствуя Украине в части решения проблем коррупции, независимости судебных органов и защиты прав меньшинств.

Таким образом, несмотря на то что по политическим соображениям на саммите будет, скорее всего, объявлено о сближении Украины с НАТО, минуя стандартные процедуры (ПДЧ), что подчеркнет особое положение страны, в действительности задача разработки дорожной карты содержательной адаптации Украины к требованиям альянса стоит в повестке дня.

Дилемма реальной военной поддержки

На самом деле ключевым и наиболее насущным сегодня является именно вопрос выработки комплексной и скоординированной программы военной поддержки Украины странами Запада. Декларируя полную поддержку Украины, страны Запада оказались не готовы к ее реальному оказанию. На первых порах они оказались не готовы к этому политически и практически весь 2022 год обсуждали возможность поставок Украине тех или иных видов вооружений. Однако когда политические вопросы были наконец решены, они оказались не готовы к оказанию такой помощи технически.

Долгое время отдельные страны альянса поставляли вооружения в Украину по остаточному принципу. В результате украинская армия получала разные типы вооружений, часто в некондиционном состоянии. В то время как Кремль с июля прошлого года начал перестраивать российскую экономику под нужды войны, на Западе никаких решений на этот счет принято не было. В результате у стран альянса просто не оказалось техники и боеприпасов в необходимом Украине количестве. Это стало одним из препятствий для украинского контрнаступления.

В настоящий момент страны НАТО должны наконец принять единую стратегию поставок вооружений Украине, увязанную с собственными планами модернизации и пополнения вооружений и техники. Необходимо, чтобы переоснащение украинских вооруженных сил было более стратегически осмысленным и работало на безопасность в Европе вне зависимости от внутрироссийских политических событий и даже ситуации на фронте.

Однако такая комплексная «накачка» Украины вооружениями и помощь в подготовке ее подразделений возвращают политиков и экспертов к дилемме членства Украины в НАТО. Ян Бонд, директор по внешней политике Центра европейских реформ, отмечает, что членство в НАТО нужно нужно не только Украине — сам альянс заинтересован в кооптации «самых больших и закаленных в боях вооруженных сил в Европе, все более и более обучаемых по образцу НАТО и использующих стандартное для НАТО оборудование». Еще более остро выражал эту мысль Генри Киссинджер в интервью журналу Economist: Запад активно вооружает Украину, которая в результате «станет самой вооруженной страной с наименее опытным стратегическим руководством в Европе». Иными словами, создавая фактически натовскую армию в Украине, недальновидно и просто опасно не интегрировать ее в структуры альянса и его процедуры принятия решений.

Дилемма гарантий безопасности

Однако ни создание Совета Украина–НАТО, ни подтверждение ускоренной процедуры в будущем не решают ключевого вопроса — гарантий безопасности для Украины. Такие гарантии необходимы как с точки зрения политической — как четкое указание Кремлю на «красные линии» в развитии конфликта, — так и в контексте последующего восстановления Украины и поддержки ее разрушенной войной экономики. Без сильных гарантий безопасности невозможно рассчитывать на инвестиции, в том числе частного сектора, что является ключевым элементом любого широкого плана поддержки украинской экономики.

По сообщениям ряда осведомленных СМИ (об этом пишут и Financial Times, и Politico), вместо членства в НАТО такие гарантии безопасности будут предоставлены Украине от имени «альянса доброй воли»: США, Великобритании, Франции и Германии. Однако в чем заключаются и что подразумевают такие гарантии безопасности, пока неизвестно.

Существует несколько возможных моделей. Ян Бонд полагает, что альтернативой членству могут стать «подлинные оборонные гарантии, подобные тем, которые Соединенные Штаты предоставляют Японии и Южной Корее»; при этом гарантами украинской безопасности в части ядерного сдерживания могли бы стать британские и французские силы. Более обсуждаемой, однако, является «израильская модель». Президент Байден прямо упоминал ее в своем интервью накануне саммита.

Эмма Эшфорд и Келли Грико из Института Стимсона называют «израильскую модель» лучшим из плохих вариантов. «Израильской моделью» принято называть сложившиеся отношения и стратегические коммуникации между США и Израилем без оформления этих отношений в виде международной организации или иных институтов межгосударственного сотрудничества. Эшфорд и Келли пишут, что «израильская модель» активно обсуждается в Вашингтоне в качестве решения дилеммы «безопасности Украины без членства в НАТО». В случае ее реализации Украина может рассчитывать на достаточную для обороны страны помощь в вооружениях и разведданных. 

Тогда Украина будет «квазисоюзником» США или «альянса доброй воли» — без формального договора, но по условиям договоренностей и гарантий первых лиц стран-участниц. Со временем, как и с Израилем в 1975 году, эти договоренности могут получить формальное подтверждение в виде Меморандума о взаимопонимании, который зафиксирует сложившуюся практику тесного военно-политического сотрудничества. Еще одна схожесть с израильским случаем заключается в том, что положение Украины в ближайшем будущем может быть описано как «постоянное отсутствие мира», где пусть и не с любой стороны, как в Израиле, но с нескольких сторон постоянно следует ожидать агрессии. Эксперты отмечают, что даже смена власти в России и в Беларуси вряд ли сделает незначимой потенциальную угрозу со стороны этих стран в отношении Украины. 

Однако эффективность «израильской модели» обеспечена тем, что Израиль обладает независимым инструментом ядерного сдерживания. Франсуа Айсбур из Фонда стратегических исследований полагает, что именно собственный ядерный потенциал делает «израильскую модель» устойчивой. В отличие от членства в НАТО, «израильская модель» не подразумевает внешних ядерных гарантий. Таким образом, вопрос вновь упирается в проблему ядерной асимметрии, созданную отказом Украины от ядерного оружия под давлением США в начале 1990-х годов.

Конкретная формула «гарантий безопасности» четырех держав является на данный момент главной интригой саммита. Такая формула вряд ли может быть сколько-нибудь всеобъемлющей, однако она должна определенно обозначить более высокий уровень союзничества четырех держав и Украины, а также заложить основу для широкой и системной программы дальнейшего укрепления и переоснащения украинской армии и обозначить обязательства четырех держав по ее реализации. В результате взаимоотношения крупнейших держав Запада и Украины выйдут на принципиально новый уровень по сравнению с тем режимом бессистемного «спонсорства», который имел место до этого. Фактическая реализация целей программы в рамках гарантий безопасности и станет дорожной картой интеграции Украины и НАТО в будущем.