В конце января Комитет по международным отношениям Сената США поддержал «Закон о восстановлении экономического процветания и возможностей для украинцев» (REPO), который призван помочь Вашингтону в будущем конфисковывать российские активы и передавать их на восстановление Украины. Хотя документ еще ждет утверждения обеими палатами Конгресса и президентом США, его актуальность выглядит для многих почти бесспорной на фоне продолжающегося кризиса с выделением помощи Украине, вступившего в новую фазу после того, как Дональд Трамп сорвал почти согласованную сделку республиканцев с администрацией Байдена. Если закон вступит в силу, он создаст первичную юридическую базу для конфискации активов страны, с которой Вашингтон не находится в состоянии войны.
Но беспрецедентность этой меры не должна останавливать мировое сообщество, пишет преподаватель права Австралийского национального университета Антон Моисеенко в комментарии для Королевского объединенного института оборонных исследований (RUSI), в котором обобщаются аргументы сторонников и противников конфискации замороженных на Западе суверенных российских активов на сумму около $300 млрд. Нападение России на Украину само по себе стало беспрецедентным событием, требующим экстраординарного ответа. И вопрос состоит только в том, какой именно прецедент страны G7 и мировое сообщество в целом намерены создать: либо это будет изъятие замороженных активов, либо прецедент попустительства в отношении государства-агрессора. Не следует, с точки зрения автора, опасаться и того, что конфискация, как полагают многие, подорвет стабильность международной финансовой системы. Представление, что права собственности должны быть защищены даже в случае развязывания агрессивной войны и совершения военных преступлений, в корне неверно.
Экспроприация активов не станет шагом к краху долларовой модели, потому что, по сути дела, это уже происходит. В то время как ряд стран мира уже стоит на пути дедолларизации и будет продолжать двигаться в этом направлении, прочие не сделают этого вне зависимости от того, как сложится судьба российских резервов. Иными словами, процесс геополитической дивергенции в финансовой сфере уже запущен, и не имеет смысла совершать усилия, тормозящие или способные предотвратить его, — наоборот, стоит исходить в своих решениях из новой реальности. Наконец, нанесенный Россией Украине ущерб уже составляет, по разным оценкам, от $400 млрд до $1 трлн, то есть существенно превышает размер резервов, и эти средства в любом случае будут недоступны России — либо зачтутся как часть репараций, либо останутся замороженными, либо будут конфискованы в счет репараций в будущем.
У идеи конфискации становится все больше сторонников. Однако при всей ее видимой выгоде — особенно в качестве части будущих репараций, что дает дополнительные аргументы в ее пользу, — такой шаг по-прежнему встречает решительные возражения многих экспертов и институций, чей голос на данном этапе этого спора окажется, скорее всего, решающим. Автор известной книги по истории санкций как экономического оружия Николас Малдер в колонке для Financial Times пишет, что экономические репрессии в отношении агрессора являются прерогативой пострадавшей стороны, и Украина воспользовалась этим правом, конфисковав в мае 2022 года принадлежащие России активы на сумму не менее $880 млн. Западная коалиция же не находится в состоянии войны с Россией, а является третьей стороной, поэтому ее претензии на российские активы обосновать будет нелегко. Для Бельгии и Франции, на долю которых приходится около двух третей всех замороженных российских резервов, конфискация будет означать переход в статус практически прямых участников конфликта, что, согласно мировому опыту, рано или поздно приводит к открытой войне.
В результате проведенного анализа рабочая группа ЕС по использованию замороженных санкциями российских резервов не нашла «надежного правового механизма, позволяющего конфисковать замороженные активы исключительно на том основании, что они подпадают под санкции ЕС». Санкции — это находящийся в руках исполнительной власти инструмент регулирования правил торговли и финансовых операций, в то время как вопросы прав собственности не входят в сферу их компетенции.
Главная аргументация противников конфискации связана с опасениями относительно ее прецедентного характера. Число вооруженных конфликтов в мире, в том числе замороженных, достаточно велико, и соблазн рассмотреть возможность конфискации активов третьими странами (не участниками конфликта) в пользу одной из его сторон будет выглядеть заманчиво. Так, например, такие претензии могли бы быть сформулированы в отношении активов стран, входивших в антииракскую коалицию 20 лет назад.
Основная часть военных конфликтов последнего времени разворачивалась в странах глобального Юга, а потому решение о конфискации вызвало бы особенно острую реакцию со стороны именно этой группы стран и стало бы еще одним аргументом, указывающим на то, что Запад готов жертвовать принципами права в пользу политической целесообразности. Этой логикой как раз часто руководствуются прагматичные страны глобального Юга, в то время как страны Запада претендуют на то, что поддерживают и намерены поддерживать порядок, имеющий правовую основу.
В результате страны ЕС начали обсуждать, как представлялось, менее рискованный план, предусматривавший использование для помощи Украине дохода от заблокированных активов, который может достигать $3 млрд в год. В пользу такого решения выступили и лидеры G7, отметившие в совместном заявлении, что «необходим решительный прогресс, чтобы направить чрезвычайные доходы частных организаций, полученные непосредственно от иммобилизованных суверенных активов России, на поддержку Украины». При этом сами резервы в юрисдикциях этих стран «будут оставаться обездвиженными до тех пор, пока Россия не заплатит за ущерб, который она причинила Украине».
Но и этот план раскритиковала председатель ЕЦБ Кристин Лагард, заявившая, что использование прибыли от замороженных российских активов грозит подорвать доверие к евро как мировой валюте. Потери для ЕС могут оказаться значительно выше «нескольких миллиардов, которые это принесет Украине». Как считают некоторые эксперты, большим ударом такое решение станет для репутации имеющего системное значение депозитария Euroclear, в котором по состоянию на 2022 год хранились активы на сумму €35,6 трлн. К позиции ЕЦБ в конечном итоге присоединились и несколько стран ЕС, включая Францию и Германию, которые выступили против предлагаемого Испанией плана. Хотя, по оценке Мадрида, к 2027 году этот план мог бы принести Украине €15–17 млрд, его критики усомнились как в методике подсчета суммы, так и в том, что она может быть передана Украине достаточно быстро.
Москва, устами министра финансов России Антона Силуанова и пресс-секретаря президента РФ Дмитрия Пескова, грозила, что в ответ на конфискацию российских резервов может отобрать остающиеся западные активы в РФ. Еще раньше о серьезности этого риска власти ЕС уведомляли и некоторые западные банки. Впрочем, такая угроза, безусловно, не является критичной для принятия решения. Европа, в юрисдикции которой и находятся активы, как справедливо замечали критики плана, в долгосрочной перспективе несет основные риски его негативных последствий. А потому его осуществление в ближайшем будущем выглядит маловероятным. В этом контесте обсуждаемый в Сенате США законопроект выглядит скорее политическим жестом, который следует интерпретировать в контексте внутриполитической борьбы, развернувшейся вокруг вопроса помощи Украине.
В то же время вопрос остается открытым. Россия нанесла Украине колоссальный экономический ущерб, который к тому же подрывает ее способность сопротивляться российской агрессии. В прошлом получение репараций являлось лишь уделом стран-победителей. Этот порядок необходимо изменить, однако создание правового механизма односторонних репараций выглядит непростой задачей.