Антикризисная ловушка: как борьба с кризисами создает экономику перманентного кризиса

Кризисы и институты

В экономическом регулировании институты зачастую возникают в качестве ответа на кризисы. Например, системы страхования вкладов создавались в ответ на банковские кризисы, клубы кредиторов были образованы в ответ на долговые кризисы, и даже Бреттон-Вудская система появилась во многом как ответ на вызовы Второй мировой войны. Для борьбы с кризисом экономические власти обычно прибегают к временному регулированию, которое может отличаться от обычных процедур и даже им противоречить. Однако в средне- и долгосрочной перспективе возникшие новые институты адаптируются к новым условиям и крепнут, чтобы лучше справляться с будущими кризисами.

Россия не исключение. Яркими примерами являются реформа налоговой системы как ответ на кризис неплатежей 1990-х, введение системы страхования вкладов и сдержанной бюджетной политики после кризиса 1998 года, а также переход к инфляционному таргетированию после финансового кризиса 2008 года. В то же время последние 15 лет рыночная институциональная среда в России скорее деградировала, чем укреплялась. А к 2023 году многие достижения прошлого, вроде предсказуемой налоговой политики, бюджетного правила и бюджетного федерализма, окончательно пали жертвой антикризисного менеджмента — деформировались либо вовсе прекратили существование.

После начала войны с Украиной Россия стала мировым лидером по количеству наложенных на нее санкций. В то же время спад российской экономики оказался значительно меньшим, чем ожидали некоторые наблюдатели, — 2,1% ВВП в 2022 году; в 2023-м рост превысит 3% ВВП. Российская экономика оказалась устойчива к шокам благодаря сверхвысоким доходам от энергетического экспорта и исключительным антикризисным компетенциям экономических властей. За последние 15 лет Россия прошла сквозь четыре масштабных кризиса, благодаря которым финансовые власти отточили навыки антикризисного менеджмента. Главные вынесенные кризисные уроки — особое внимание к накоплению резервов и консервативный подход к расходам, за исключением тех, которые поддерживают политическую стабильность либо на которых настаивает лично Владимир Путин.

Вечный кризис

Экономические кризисы имеют циклический характер, и, как правило, промежуток между ними в среднем составляет примерно 10 лет. Россия, в силу ее зависимости от конъюнктуры энергетических рынков, имеет специфический кризисный профиль — за последние 15 лет она столкнулась с четырьмя большими кризисными эпизодами: в 2008, 2014–2015, 2020 и 2022-м. Таким образом, кризисы в российской экономике случаются гораздо чаще — примерно раз в четыре-пять лет. Пять кризисных кварталов российской экономики могут быть ассоциированы с внешними шоками (мировой финансовый кризис в 2008-м, ковид в 2020-м), сопровождавшимися снижением цен на нефть. Еще пять — со снижением цен на нефть (2014–2015). И еще шесть кварталов — исключительно с политическими решениями российских властей, ставшими причиной международных санкций (нападение на Украину в 2014 и 2022 годах). Повышенная частотность кризисов, связанная с волатильностью энергетических цен и волюнтаризмом политических решений, требовала от финансового руководства страны совершенствования антикризисного менеджмента и распространения практик ручного управления в большей мере, чем укрепления традиционных институтов.

Индекс реального ВВП России с поправкой на сезонность, 2008–2023

Примечательно, что на протяжении всего этого периода у экономического руля России находилась одна и та же команда. Капитаны российской экономики — Эльвира Набиуллина и Антон Силуанов — уже к 2008 году были высокопоставленными бюрократами и участвовали в выработке антикризисной политики. Череда кризисов сформировала у них специфический психологический настрой: постоянная необходимость в пожарном режиме бороться с последствиями шоков немонетарной и нефискальной природы заставила их жить в перманентном ожидании «черного лебедя». Это выражалось в проведении консервативной политики, в сдерживании государственных инвестиций в пользу накопления резервов и в конечном счете в сдерживании институционального развития. Такой подход, как оказалось в 2022 году, оправдывает себя в момент столкновения с шоком, но в среднесрочном периоде скорее вредит экономике. 

Этапы становления антикризисного управления

Первый кризис, с которым столкнулось правительство Владимира Путина (тогда он работал премьер-министром), был вызван глобальным финансовым кризисом 2008–2009 годов. В предыдущие годы российская экономика и финансовый сектор быстро развивались. При квазификсированном режиме валютного курса и на фоне растущих цен на нефть монетарные власти накапливали золотовалютные резервы, нефинансовые компании и банки активно наращивали внешние заимствования. Банкротство Lehman Brothers и последовавшая за ним паника на глобальных рынках привели к острым последствиям и для России: цена на нефть Brent упала с пикового уровня в $146 за баррель в июле 2008 года до $37 за баррель в декабре, чистый отток капитала частного сектора из России составил $133,6 млрд, а валютные резервы ЦБ сократились на $215 млрд.

Кризис 2008–2009 годов положил начало активному антикризисному вмешательству государства в экономику: на  поддержку компаний было потрачено больше 1 трлн рублей, получил их  в  основном финансовый сектор, но  и  крупные компании тоже — например, $4,5 млрд получил «Русал», $1,8 млрд — «Евраз», господдержку получили «АвтоВАЗ», предприятия военно-промышленного сектора. Правительство сформировало список системно значимых предприятий и отраслей экономики и вручную занималось распределением финансовой помощи. Позже Владимир Путин назовет такую практику управления экономикой «оптимальной». Одним из главных уроков этого кризиса для Путина и его команды стало понимание конечности резервов. В последующие годы ЦБ активно занимался их накоплением, а правительство пополняло Фонд национального благосостояния.

Во втором кризисном эпизоде, в 2014–2015 годах, российский финансовый сектор столкнулся одновременно с двумя шоками: введением санкций против ключевых российских банков и компаний со стороны США, ЕС и ряда других стран, во-первых, и окончанием суперцикла на сырьевом рынке и резким падением цен на нефть (с конца июня 2014 года по начало января 2015-го цена Brent снизилась на 60%, до $47 за баррель), во-вторых. В этот период бюджет России на 70% состоял из нефтегазовых поступлений, и радикальное снижение цены основного экспортного товара привело к перестройке платежного баланса, ослаблению рубля и росту инфляции. Курс доллара вырос с  32 рублей в  начале 2014 года до 56, а в «черный вторник» 16 декабря 2014 года достиг 79. 

Осенью 2014 года ЦБ раньше запланированного начал переход к режиму таргетирования инфляции, предполагающему в том числе переход к плавающему курсу национальной валюты. С 5 ноября ЦБ отменил нелимитированные валютные интервенции, заменив их валютным репо, а с 10 ноября, по сути, завершил переход к свободному плаванию рубля, отменив регулярные интервенции и плавающий коридор бивалютной корзины. 15–16 декабря 2014 года на валютном рынке сложилась чрезвычайная ситуация, ставшая результатом нескольких негативных событий (заявление представителя ОПЕК о сохранении квот на добычу нефти несмотря на возможное снижение цен на нефть до $40 за баррель, а также проведение непрозрачной сделки с облигациями «Роснефти»), которые спровоцировали панику. Спустя два дня на экстренном заседании ЦБ поднял ставку до исторического максимума — 17%.

На фоне двойного шока рынок ожидал, что для восстановления платежного баланса власти проведут девальвацию. Компании-экспортеры не конвертировали валютную выручку в рубли, поскольку готовились к внешним долговым платежам, номинированным в долларах, и ожидали дальнейшего ослабления рубля. Правительство воздерживалось от введения обязательной продажи валютной выручки. Но Владимир Путин «по дружбе» просил руководителей крупных компаний продавать валюту, а правительство требовало от пяти крупнейших компаний-экспортеров снизить величину валютных накоплений. Переход к плавающему курсу вызвал резкое ослабление рубля, курс которого в итоге упал примерно в два раза. Однако сохранение фиксированного курса означало бы, что ЦБ должен был для его поддержания непрерывно продавать валюту.И его резервов едва ли надолго хватило бы для сохранения докризисного курса. Урок прошлого кризиса был усвоен, делился воспоминаниями чиновник финансового блока.

На традиционной предновогодней встрече с правительством Владимир Путин призвал экономические власти включить «ручной режим управления экономикой». По его словам, это предполагало координацию действий правительства, ЦБ и администрации президента, а также повышенный контроль за значимыми отраслями экономики. В качестве модели Путин назвал управленческие практики, использовавшиеся в борьбе с кризисом 2008 года: «Будем обращаться к опыту 2008 года. Тогда использовали некоторые новаторские и сильнодействующие средства. Но мы должны принимать эти меры быстро. У нас нет времени ходить по разным кругам согласований». Фактически речь шла о ручном распределении господдержки среди корпоративного сектора в обмен на большее участие чиновников в управлении компаниями.

Главные уроки, усвоенные после этого кризиса: необходимость дедолларизации корпоративного сектора и стабильной работы банковской системы. Для решения первой проблемы ЦБ ввел дополнительные нормативы для иностранных валютных портфелей кредитных организаций. Чтобы справиться со вторым — усилил надзор за банковским сектором, постепенно устраняя слабых и недобросовестных участников. В результате баланс в банковской системе сместился в пользу государственных банков, прежде всего из-за их доступа к мерам государственной поддержки. В результате они стали too big to fail, а их размер не позволяет сформировать условия для развития конкуренции в секторе.

Вечный кризис как новая норма

Можно констатировать, что со времен кризиса 2014–2015 годов экономические власти так и не сумели выйти из режима «ручного управления». Попытки установить долгосрочные правила игры, вроде бюджетного правила, порядка инвестиций из Фонда национального благосостояния или обязательства менять налоговые ставки раз в шесть лет, становились жертвами последующих кризисов и ручного управления. Так, ради наполнения бюджета правительство в 2017 году ввело дополнительные сборы с нефтяников и «Газпрома», утилизационный сбор на средства тяжелого машиностроения (7%) и инвестиционный сбор в морских портах (25%), а также повысило пошлины на импорт станков и оборудования. В 2018-м правительство предприняло попытку изъять неналоговыми методами так называемую сверхприбыль у металлургических и химических компаний. А с 1 января 2019-го увеличило до 20% ставку налога на добавленную стоимость. Примечательно, что эти меры приходились на период посткризисного восстановления, то есть никакой необходимости в экстренных решениях не было. Однако сказывалась привычка действовать вручную, минуя институциональные механизмы, и перераспределять больше средств через бюджет, как в моменты кризисов. 

Третий масштабный шок для российской экономики произошел в 2020 году и был обусловлен пандемией COVID-19. Отличительной особенностью нового кризиса стало то, что в первую очередь он затронул нефинансовые компании, лишившиеся выручки из-за карантинных ограничений. Это привело к тому, что у компаний возросла потребность в займах для пополнения оборотных средств, выплаты заработной платы работникам и на прочие нужды. В отличие от предыдущих кризисов, ЦБ сумел перейти к мягкой денежно-кредитной политике и снизить ключевую ставку до исторически низкого уровня — 4,25% (не прибегая к экстренным заседаниям), что отразилось на удешевлении и новых кредитов, и существенной части имеющегося кредитного портфеля. Удешевление происходило как за счет реструктуризации кредитов с одновременным снижением процентной ставки, так и за счет снижения ставки по кредитам с плавающей процентной ставкой. Проблемы с рублевой ликвидностью наблюдались только в самом начале кризиса, а с валютной сложностей не было вовсе.

Докапитализации банковского сектора, в отличие от предыдущих кризисов, в 2020 году не потребовалось. Благодаря высоким регуляторным требованиям по резервированию в банках были сформированы различные буферы капитала, роспуск которых высвободил более 0,5 трлн рублей и поддержал кредитование. Правительство в коронакризис ввело ряд серьезных послаблений для бизнеса. Наиболее существенные: перенос уплаты взносов в пенсионный и социальный фонды; налоговые каникулы и субсидии для пострадавших отраслей; прямые субсидии системообразующим компаниям; кредиты по льготным ставкам для различных категорий бизнеса; повышение авансов по госконтрактам и т.д. Совокупная стоимость трех антикризисных пакетов оценивалась в 2,7% ВВП. 

Впрочем, у масштабных мер господдержки была и обратная сторона: рост числа так называемых зомби-фирм — неэффективных, убыточных промышленных организаций с низкой производительностью, продукция которых не пользуется спросом. Эти компании остаются на плаву благодаря доступным финансовым ресурсам (через кредитование либо господдержку), хоть и находятся в состоянии предбанкротства. По оценкам Центра конъюнктурных исследований НИУ ВШЭ, к середине 2021 года среди промышленных предприятий доля зомби-фирм составляла 15%.

Россия достаточно быстро справилась с последствиями пандемии в первую очередь благодаря адаптивным стратегиям бизнеса: реальный сектор оказался достаточно устойчивым к обрывам цепочек поставок. Наученный предыдущими шоками бизнес подошел к кризису с высоким уровнем материальных запасов, меньшим уровнем задолженности перед банками и поставщиками, «гибкими» схемами отношений с работниками. Во многом арсенал мер и практик, реализованных во время борьбы с пандемией, использовался для купирования последствий следующего кризиса. Из этого следует, что ожидание кризиса и подготовка к нему со стороны экономических властей порождают аналогичные ожидания и у бизнеса. Это выражается в более низком аппетите предприятий к риску, а соответственно к экспансии и инвестициям. Иными словами, поведение властей создало негативные стимулы в экономике. 

Война и антикризисный менеджмент

К 24 февраля 2022 года российская экономика подошла в хорошей форме: ВВП в первом квартале увеличился на  3,5% в годовом выражении, зарплаты граждан, кредитование и ипотека росли, население, уставшее от ковида, активно тратило, восстанавливались туризм и перевозки. Безработица находилась на исторически низком уровне. Главными внешними рисками для России считались ужесточение денежно-кредитной политики развитых стран, а также возможные новые штаммы коронавируса. 

Военные действия против Украины и последовавшие за ними западные санкции в считаные дни изменили эту благоприятную картину. Российские власти готовились к ограничениям, но замораживание резервов и запрет на ввоз наличных долларов и евро стали сюрпризом. После объявления об этих санкциях курс рубля к доллару и евро пробил отметки 120 и 150 соответственно, а люди устремились в банки, чтобы переложить депозиты под матрасы. Отток средств из банковской системы за первые две недели спецоперации превысил 2 трлн рублей ($30 млрд). Правительство и ЦБ отреагировали комбинацией запретов на вывод и физический вывоз валюты из страны для россиян и нерезидентов, введением для экспортеров обязательства продавать 80% валютной выручки в течение трех дней после ее поступления на счета, закрытием биржи и повышением ключевой ставки до 20%. Фактически ЦБ и Минфин ввели экономику в искусственную кому. Ограничения на движение капитала в буквальном смысле заперли валютную ликвидность внутри финансовой системы России, поддерживая ее стабильность. Повышение ставки, с одной стороны, охладило экономическую активность — по такой цене мало кто готов брать кредиты, а с другой, снова сделало привлекательными депозиты — население и компании начали возвращать средства на счета.

К середине 2022 года среди российского финансового руководства сформировалось понимание, что финансовый сектор и экономику удалось стабилизировать. Рубль после недолгого падения резко укрепился (до 50–60 рублей за доллар в июне–ноябре 2022-го). Потребительские цены, подскочившие в марте 2022-го, почти перестали расти уже в апреле. Спустя год рост цен превысил прошлогодний уровень всего на 2,3%. Для любой благополучной и не воюющей развивающейся страны такой уровень инфляции был бы более чем приемлем. Но это благополучие было продуктом парадоксального соединения нескольких факторов, действие которых прекратилось к весне–лету 2023 года. После чего власти вернулись к практикам ручного управления экономикой образца начала вторжения: в ответ на резкое ослабление курса рубля ЦБ повысил ключевую ставку, а в правительстве началось обсуждение контроля за потоками капитала.

Как антикризисная политика становится прокризисной 

Основная задача экономической политики — приручение «экономического цикла», то есть сглаживание его колебаний и адаптация к этим колебаниям бизнеса и домохозяйств. Особенно актуальна эта задача для стран с развивающимися рынками, к которым относится и Россия. Современные исследования показывают, что качество институтов и его взаимосвязь с антициклической политикой играют ключевую роль в  том, каковы будут экономические и финансовые последствия глобальных шоков для развивающихся экономик. В то же время страны, у  которых контрциклическая политика относительно эффективнее, имеют меньше стимулов для укрепления своих институтов. В кризисы и 2014-го, и 2020 года российскому ЦБ и правительству удавалось преодолевать сопротивление лоббистов и действовать контрциклически во многом благодаря тому, что президент был на стороне антикризисных менеджеров-технократов. 

Выводы, сделанные Путиным и его экономической командой из столь частой череды кризисов, привели их к сверхконсервативной макроэкономической политике, опирающейся на неохотную трату резервов (и ускоренное накопление в межкризисные эпизоды), повышенной норме резервирования внутри финансовой системы, снижению конкуренции в банковском секторе (в том числе для простоты управляемости) и жесткой денежно-кредитной и бюджетной политике. Во многом такой курс стоил экономике роста: его средние темпы в 2013–2022 годах не превышали 1%, а прирост инвестиций в основной капитал в среднем за 2009–2022-й, по данным Росстата, составлял менее 2% в год.

Состояние «постоянной боевой готовности» финансовых властей вынуждает их решать большинство проблем в ручном режиме, а экономика, привыкшая к такому стилю управления, не особо сопротивляется: в 2022 году было приостановлено действие той части бюджетного правила, которая связывала руки правительству в части дополнительных расходов, а в 2023-м — действие его второй части, обязывающей накапливать нефтегазовые доходы сверх определенной величины. «Газпром» не возражал против рекордных выплат в бюджет, нефтяники — против очередных изменений в налогообложении, а бизнес якобы сам пришел в правительство и попросил взять с него дополнительные налоги. В сочетании со сверхприбылью — профицит торгового баланса РФ в 2022 году достиг рекордных $332 млрд — такая система менеджмента позволила экономике России справиться с основными шоками, вызванными войной и последующими санкциями. 

Привычка работать в кризис и отточенные до блеска антикризисные практики в сочетании с ультраконсервативной экономической политикой стали главными факторами устойчивости российской экономики в 2022 году. На первый взгляд это может показаться успехом. Хоть и не бесплатным. Однако в то же время привычка к ручному управлению стала одним из факторов, препятствующих развитию рыночных институтов, составляющих каркас экономики. «Если ты все время ходишь в каске, то можешь сэкономить на страховке от несчастного случая», — любил приговаривать один федеральный чиновник. Антикризисный менеджмент позволяет эффективно купировать острые проявления кризиса и сохранять политическую стабильность, но лишает экономику стимулов для развития и провоцирует новые кризисы. Их причина — волюнтаризм политических решений, склонность к которому увеличивается по мере того, как цена кризисов для политического руководства снижается.