Кризис военных финансов: почему бюджет-2026 почти не имеет шансов быть исполненным

Бюджетная политика эпохи «СВО»

Относительно уверенно о внесенном на прошлой неделе в Думу проекте федерального бюджета на следующий год можно сказать одно: в том виде, в котором он представлен правительством и будет безропотно утвержден парламентом, он почти наверняка не будет исполнен.

Хотя правительство и Дума продолжают утверждать каждый год основные параметры трехлетнего бюджетного плана, его прогнозная часть — относящаяся к следующим двум годам — никогда не была особенно релевантной. По замыслу, трехлетний бюджет должен демонстрировать бюджетную стабильность, однако в российских реалиях она оставалась лишь благим намерением. Так, за последние 12 лет, помимо колебаний цен на ресурсы, Кремль дважды начинал военное вторжение в Украину, которое влекло за собой ответные санкции, и трижды объявлял об изменении параметров налогового режима (в 2018, 2024 и 2025 годах). При этом бюджет ближайшего года, как правило, оставался вполне работающим инструментом бюджетной политики.

Однако с началом полномасштабного вторжения в Украину нерелевантными стали также и утверждаемые цифры бюджета на ближайший год. Так, расходы по итогам 2022 года — первого года войны — превысили запланированные на 31%. После этого пересмотр параметров бюджета в течение года (иногда не один раз) стал нормой. Отклонение фактических значений исполнения бюджета от первоначальных планов составило в среднем в 2022–2024 годах 9% по доходам и 17% по расходам (см. таблицу).

Изменилась сама логика составления бюджета. Каждый год его проект призван продемонстрировать ожидаемую в следующем году бюджетную стабилизацию, признаками которой станут ограничение роста расходов и сокращение масштабов бюджетного дефицита. При этом вне зависимости от того, что было закреплено в бюджете, расходы затем финансируются «по необходимости», а доходы корректируются «по факту». Еще одной важной особенностью бюджетной политики военного времени стало то, что незапланированный рост расходов не сопровождался попытками секвестировать другие статьи бюджета. Иными словами, политические риски стали котироваться как более высокие в сравнении с бюджетными и заставили Кремль отказаться от консервативного подхода к бюджетной политике. Это привело к форсированию расходов, номинальный прирост которых в 2025 году (согласно сентябрьской корректировке бюджета) составит 73% к уровню 2021 года (рост цен при этом составит 41%, согласно официальным данным и прогнозам на этот год).

Особенно ярко новая бюджетная логика проявила себя в 2025 году. Изначально дефицит бюджета планировался в пределах относительно приличных 1,2 трлн рублей (0,6% ВВП). При этом в отличие от предыдущих лет главной проблемой этого года стал недобор запланированных доходов. Несмотря на это, расходы по итогам января–августа превышают прошлогодние на 21%, что ведет к ожидаемому рекордному дефициту бюджета в 5,74 трлн рублей (2,6% ВВП), согласно новейшей, но, возможно, не последней его оценке.

Изменение основных бюджетных параметров в течение бюджетного года, 2022–2025, трлн рублей

В результате за годы войны сформировался устойчивый дефицит бюджета на уровне 10–15%. В течение трех лет — в 2022–2024 годах — его доходы покрывали расходы на 90%, а в 2025-м покроют на 80–85%. Дефицит 2026 года пока планируется на уровне 9%, но вряд ли удержится в этих рамках. В любом случае это будет пятый год структурного дефицита, и даже если правительству удастся остаться в рамках плана, то общий объем превышения расходов над доходами за пять лет будет эквивалентен 10% ВВП.

В принципе, такие масштабы бюджетного дефицита (2% ВВП в год) не выглядят экстраординарными, и, например, укладываются в лимит, принятый в ЕС (3%). Однако принципиальной особенностью России сегодня является то, что она отрезана от международной финансовой системы и внешние заимствования невозможны ни для компаний, ни для государства. Устойчивый дефицит бюджета в этих условиях может покрываться исключительно за счет внутренних заимствований. И это заставляет смотреть на него несколько иначе.

Расходы в стиле софт милитари

Логика представленного проекта бюджета на 2026 год построена на тех же основаниях, что и в предыдущие годы. Правительству неизвестны ключевые политические решения, которые будут приняты в Кремле и определят фактические расходы следующего года. Поэтому оно фиксирует в проекте бюджета желаемое прекращение их безудержного роста и оптимистический сценарий по доходам, что позволяет продемонстрировать «теоретическое» стремление правительства к сокращению дефицита. 

В этой картине мира расходы в 2026 году вырастут в номинальном выражении на 4,3%, а в реальном будут даже чуть ниже тех, которые запланированы в соответствии с последними корректировками на 2025 год. Доходы вырастут номинально на 10%, то есть на 4–5% в реальном выражении. При этом нефтегазовые доходы останутся на уровне нынешнего года (чуть выше в номинале и чуть ниже в реальном выражении), а ненефтегазовые вырастут на 12% за счет роста фискальной нагрузки. Бюджетный дефицит — 1,6% — останется приличным, но станет самым маленьким за годы войны.

Со стороны расходов корректировки бюджета 2025 года и проект на 2026-й, на наш взгляд, в неявном виде имеют в виду прекращение активных военных действий. На это указывает предполагаемая цифра расходов в 2025 году — 42,3 трлн рублей. Это всего лишь на 5% выше расходов 2024 года, в то время как по итогам восьми месяцев (как уже было упомянуто) превышение составляет более 20%. Дело в том, что на октябрь–декабрь в 2024 году пришлось 43% всех расходов бюджета. Это норма для военных лет (впрочем, и в предвоенные годы расходы последней трети года составляли около 40% общей суммы). В этом году правительство надеется потратить в октябре–декабре лишь 34% годовых ассигнований. Это указывает, что оно не планирует большого авансового платежа для финансирования расходов на ведение войны в начале 2026 года, как это практиковалось в предыдущие годы. Что совсем не означает, впрочем, что активные военные действия прекратятся. Если этого не произойдет, правительство просто еще раз утвердит увеличение расходов на 2025 год. 

Параметры расходов в плане правительства на 2026 год указывают скорее на то, что даже в условиях остановки военных действий бонусом станет прекращение роста расходов, а не их сокращение. В предыдущие два года безудержный рост расходов на финансирование «живой силы» ограничил, как мы писали ранее, опираясь на расчеты SIPRI, возможности финансирования стратегических оборонных расходов (→ Re: Russia: Бюджет мясных штурмов). Передышка в активных военных действиях будет использована для восстановления и наращивания военного потенциала. Да и военная группировка вряд ли будет немедленно распущена по домам. Если же военные действия не остановятся осенью, то расходы четырех последних месяцев 2025 года вряд ли уложатся в 14,4 трлн рублей, как это предполагается в сентябрьской корректировке, а расходы 2026 года вряд ли останутся на уровне расходов 2025-го. 

Однако даже в романтическом сценарии сохранения расходов на уровне прошлого года бюджетная конструкция правительства выглядит уязвимой с трех точек зрения. Как уже было сказано, эта конструкция опирается на три предположения: что нефтегазовые доходы остаются на уровне нынешнего года (8,9 трлн рублей после 8,65), что ненефтегазовые доходы вырастут с 27,9 до 31,4 трлн рублей и что дефицит в размере 2,6%, как и дефицит следующих лет, будет профинансирован за счет наращивания госдолга. Все три предположения являются достаточно ненадежными и проблемными.

Нефтегазовая уязвимость: дисконт или объем?

В отношении нефтегазовых доходов правительство отталкивается в своих проектировках от цены $59 за баррель при курсе в 92,2 рубля за доллар. Такой ценовой ориентир вполне можно было считать консервативным в начале лета. Но в августе–сентябре банки и агентства начали понижать прогнозы цен на нефть на следующий год. Goldman Sachs прогнозирует теперь среднегодовые цены Brent в диапазоне $52–56, Economy Forecast Agency (EFA) дает в среднем $56 по году, а JPMorgan — $58. За последние месяцы основной диапазон прогнозов сместился от $60–65 за баррель к $50–60. Популярный сценарий предполагает, что цены упадут в начале года до $50+ за баррель, а затем вырастут до $60–65 к концу года.

Американское Агентство энергетической информации (EIA) в сентябре прогнозировало среднегодовую цену Brent для 2026 года в $51. Причем оговаривалось, что в этом расчете не учтено сентябрьское решение ОПЕК увеличить производство в октябре на 137 тыс. баррелей в сутки. На октябрьской встрече ОПЕК+ Саудовская Аравия выступила за форсированное повышение лимитов добычи в два, три или четыре раза выше этой цифры. Россия высказывалась против, и решение было принято в ее пользу, сообщали агентства. Однако, если цены на нефть не снизятся, Саудовская Аравия наверняка вернется к вопросу на следующем заседании клуба 2 ноября. Заявленная на октябрьской встрече агрессивная позиция свидетельствует о развороте стратегии Эр-Рияда в направлении напористого возврата своей доли рынка, сократившейся за годы «самоограничений».

Помимо собственно самой цены нефти, неизвестными остаются два ключевых параметра: объемы российских нефтяных поставок и размер «санкционного» дисконта на российскую нефть. С октября вступает в силу новый, пониженный потолок ЕС и Великобритании для российской нефти ($48 за баррель вместо $60), а Индия продолжает испытывать давление со стороны США по поводу ее закупок. Причем индийские власти уже смягчили позицию: если раньше они утверждали, что не откажутся от российских поставок, то теперь предлагают разрешить им частично заменить их иранскими или венесуэльскими. При этом текущие объемы экспортируемой российской нефти в Индию, вероятно, уже начали снижаться. По данным Kpler, на которые ссылается Bloomberg, в сентябре они составили 1,61 млн баррелей в сутки против 1,72 млн месяцем ранее, а по сравнению с сентябрем 2024 года сокращение составляет 16%. В то же время индийские покупатели российской нефти требуют увеличить дисконт по ней до $10 за баррель, сообщает Reuters.

Таким образом, просматриваются два базовых сценария. Первый: объемы российских поставок на мировой рынок в целом сохраняются, но скидки для индийских или китайских потребителей увеличиваются, а страны ОПЕК+ принимают решение о дальнейшем наращивании производства, что ведет к еще одному шагу в снижении цен вследствие избытка предложения. Второй: объемы российских поставок сокращаются и замещаются поставками других нефтепроизводителей, которые наращивают производство, но это не ведет к значительному снижению цен за счет сокращения российской доли. Доходы России от экспорта нефти сокращаются в обоих сценариях, вопрос лишь в том, за счет чего — цены или объемов.

В этом контексте умеренно консервативным подходом к прогнозированию нефтегазовых доходов выглядит сегодня скорее цена в $50 за баррель для российской нефти. В реальности же в условиях профицита на нефтяном рынке российские доходы от экспорта нефти могут уйти к уровням, соответствующим цене заметно ниже этой планки, за счет увеличения дисконта или сокращения объемов. При этом согласно наиболее распространенным оценкам (в том числе правительства), снижение цены барреля на $10 дает потерю бюджетных доходов в размере около 1 трлн рублей. 

В принципе, российские экономические власти могут сбалансировать недостачу нефтегазовых доходов за счет более низкого курса рубля, однако это приведет к росту инфляции и автоматическому росту номинальных бюджетных расходов.

Ненефтегазовая уязвимость: рост или спад?

Основной бюджетный маневр 2026 года состоит, как известно, в том, что снижение нефтегазовой ренты экономические власти намерены компенсировать увеличением налогового бремени для российской экономики. Бóльшую часть прироста ненефтегазовых доходов в 2026 году — 1,7 из 3,2 трлн рублей — должно обеспечить повышение налогов: повышение ставки НДС с 20 до 22% (+1,2 трлн рублей) и расширение числа его плательщиков за счет снижения порога для применения упрощенной системы налогообложения (+200 млрд). В целом поступления от НДС должны вырасти почти на 3 трлн рублей и составить 17,51 трлн, то есть 44% всех доходов бюджета. Кроме того, в полтора раза, до 1,65 трлн рублей должны вырасти поступления от утилизационного сбора на автомобили, по сути — дополнительный налог для средне- и высокодоходных групп.

При этом расчеты налоговых поступлений основаны на предположении о росте российской экономики на 1,3% в следующем году. Такие темпы роста выглядят сомнительными даже для нынешнего года, а для 2026-го — крайне маловероятными. Повышение НДС в целом угнетающе действует на экономики развивающихся стран, хотя изъятие средств у частного сектора отчасти компенсируется расширением государственного спроса. В то же время, например, правительство Эстонии, которое в два этапа увеличивает сейчас ставки НДС для целевого финансирования обороны, предполагает в результате этого маневра заметное сокращение ВВП (→ Re: Russia: НДС в стиле милитари). Логика состоит в том, что перенаправление средств на оборонные расходы приведет к сокращению частного спроса, которое не будет компенсировано ростом в оборонном секторе. В российской бюджетной системе, по сути, происходит тот же самый маневр, и считать, что мультипликатор военных расходов (то есть их стимулирующий эффект для экономики) здесь существенно выше, нет особых оснований.

Ключевым фактором роста российской экономики в ближайшие годы в новом прогнозе Минэкономразвития назван внутренний спрос: инвестиции компаний и частное потребление. На рост реальных доходов населения как драйвер роста экономики уповает и министр финансов. При этом инвестиционная активность, по прогнозу Минэкономразвития, в 2026 году уйдет в минус к прошлому году — сократится на 0,5%, а рост потребления домохозяйств будет минимальным — +1,2% к уровню прошлого года. Повышение налогов на доходы или на потребление уменьшает объем располагаемых доходов и может ограничить потребление в определенных сегментах, указывают аналитики НИУ ВШЭ в обзоре поведения домашних хозяйств. По их оценке, переход к пятиступенчатой шкале налога на доходы физлиц в 2025 году уменьшит темп прироста реальных располагаемых доходов на 0,4%. При этом прогноз Минэкономразвития уже закладывает замедление их роста с 7,3% в 2024 году до 3,8% в 2025-м и до 2,1% в базовом сценарии или даже до 1,6% в консервативном для 2026 года. Вклад частного потребления в рост будет незначительным, если не отрицательным по итогам года в случае более глубокого снижения экспортных доходов. 

В целом двойной шок повышения налоговой нагрузки в 2025 и 2026 годах вряд ли окажется без последствий для деловой активности. Отношение общих доходов бюджета к ВВП не дает адекватного представления о динамике бюджетной нагрузки на экономику, когда существенная часть доходов бюджета обеспечивается за счет ренты. Гораздо более показательным выглядит отношение ненефтегазовых доходов бюджета к ВВП. Оно демонстрирует, сколько денег изымает правительство у ненефтегазового сектора экономики. В 2012–2018 годах (до первого повышения ставки НДС) объем ненефтегазовых доходов составлял в среднем 9,5% ВВП, в 2019–2023-м он увеличился до 11,5%, в 2024-м составил 12,7%, а в 2026-м должен вырасти до 13,5%. Учитывая, что ненефтегазовый сектор составляет примерно 80–85% российской экономики, уровень изъятий из него вырос примерно на треть в сравнении с 2010-ми годами.

Наконец, еще одним депрессивным фактором 2026 года станет дальнейшее сокращение экспортных доходов экономики, о чем речь шла выше. Помимо снижения доходов бюджета, оно ведет также к сокращению общих инвестиционных ресурсов и внутреннего потребления. Выпадение 2,3 трлн рублей нефтегазовых доходов в 2025 году и их дополнительное сокращение в 2026-м само по себе приведет к существенному вычету из потенциальных темпов роста и, скорее всего, развернет экономику к сжатию вне зависимости от прочих факторов.

Таким образом, ожидания роста ненефтегазовых доходов также могут оказаться существенно завышенными. Более высокая инфляция может поправить бюджетную бухгалтерию, но не улучшит экономического самочувствия граждан и бизнеса.

Долговая уязвимость: петля или эмиссия?

Тема увеличения госдолга как средства стимулирования экономики присутствует в российских макроэкономических дискуссиях с начала 2010-х годов. Российский госдолг действительно выглядит крайне низким по мировым меркам — эту фразу любят повторять многие эксперты по российской экономике и бизнесмены. В очередной раз этот тезис был воспроизведен президентом Путиным в начале сентября в подтверждение мысли о том, что рост дефицита бюджета не так опасен и вполне может быть профинансирован за счет заимствований (за последний год Путин не менее трех раз повторял это). 

Однако контекст данного утверждения кардинально изменился. Дело не только в том, что госдолг с начала 2010-х годов вырос почти в два раза — с 10 до 18–19% ВВП. Главное изменение состоит в том, что в 2010-е годы российская финансовая система еще не мыслилась как изолированная от внешних рынков. И, кстати, рост зависимости от них являлся одним из контраргументов в дискуссии о долге.

В условиях развитого финансового рынка и значительного рынка капитала в развитых странах основная часть госдолга, как правило, приходится на внутренний рынок. В развивающихся, напротив, бóльшая часть его приходится на внешние источники в силу слабости внутренней финансовой системы. В условиях же ее изоляции, как это имеет место сегодня в России, рост госдолга за счет внутренних заимствований означает исключительно перераспределение внутренних ресурсов от частного сектора к государственному. При этом ограниченность ресурсов делает его более дорогим, чем в условиях открытой экономики. Так, в 2025 году расходы на обслуживание долга составят 3,2 трлн (почти 9% от доходов бюджета, или 1,5% ВВП), в 2026-м — 3,9 трлн (почти 10% доходов, 1,7% ВВП).

Действующим законом о бюджете размер государственного долга на конец 2025 года установлен на уровне 38,553 трлн рублей (18% ВВП). В следующем году за счет внутренних заимствований госдолг вырастет до 43,668 трлн (19% ВВП), в 2027-м — до 48,431 трлн, в 2028-м — до 53,761 трлн. Это опять-таки не так много по мировым меркам. Однако в течение последних лет представители Минфина много раз заявляли, что для России «безопасным» является государственный долг, не превышающий 20% ВВП. Эта позиция была обоснована бывшим главой бюджетного департамента Минфина экономистом Ильей Соколовым. Расчеты, проведенные им и его соавторами, указывают, что для стран со средним уровнем дохода уровень госдолга выше 24% ВВП начинает оказывать прямое отрицательное влияние на темпы роста экономики, а превышение порога в 29% приводит к ускоренному росту процентных расходов в ответ на любое наращивание долга. При этом в условиях широких санкций (изолированной финансовой системы) и двузначных процентных ставок, отмечают Соколов и соавторы, безопасным порогом долга следует считать 20%. Экономист Юрий Данилов отмечает, что главным фактором является не столько номинальный размер долга, сколько стоимость заимствований в отношении к их экономическому эффекту. Если размер долга и стоимость его обслуживания растут, а доходы бюджета не увеличиваются, это ведет к долговой петле.

Стандарты устойчивого долга МВФ гораздо более мягкие. Фонд определяет предел долга в 35% ВВП для стран с низким уровнем доходов и качества институтов и 55% — для стран со средним. Однако МВФ не рассматривает случаи стран, у которых доступ к внешнему финансированию отсутствует. В этом смысле нынешняя российская ситуация скорее обретает черты сходства с позднесоветской.

На этом фоне заявление президента Путина, несомненно осведомленного о сути дискуссий о «безопасном» уровне госдолга и о позиции Минфина на этот счет, является еще одним шагом в отходе от принципов консервативной бюджетной политики и предупреждением Минфину о том, что его прежнюю позицию придется скорректировать в скором будущем. Однако проблема заключается не только в том, что риски заимствований в изолированной финансовой системе выглядят иначе, чем в «нормальной». Еще одной проблемой заимствований в экономике с неразвитым финансовым рынком и гипертрофированным государственным сектором является их квазирыночный характер.

Текущие бюджетные планы предусматривают покрытие практически всего дефицита в 2025 и 2026 годах за счет государственных заимствований. Для этого потребуется резко нарастить размещения облигаций федерального займа (ОФЗ). По подсчетам аналитиков Райффайзенбанка, на 75% по сравнению с третьим кварталом — со 120 млрд рублей в день до 210 млрд. Аналитики называют задачу амбициозной, но решаемой и указывают, что в конце 2024 года всего за два аукционных дня Минфин смог продать два выпуска на 2 трлн рублей.

По подсчетам Telegram-канала Truevalue, примерно половина всего объема внутреннего госдолга приходится на два банка (ЦБ их не раскрывает, но речь, очевидно, идет о «Сбере» и ВТБ). По данным ЦБ, в 2025 году системно значимые банки выкупали от 30 до 60% объема новых выпусков. До войны они также играли здесь ключевую роль, но после ухода нерезидентов, на которых в 2021 году приходилось около 20% рынка (а в предшествующие годы — около трети), их роль выросла еще больше. При этом аппетит банков к ОФЗ ограничен, потому что доходность по ним примерно равна стоимости фондирования, объясняет главный экономист инвестиционного банка «Синара» Сергей Коныгин. 

В итоге, чтобы продать те самые два крупных выпуска в конце прошлого года, Минфину пришлось прибегнуть к помощи ЦБ, обращает внимание экономист Сергей Алексашенко. Государственные банки выкупили значительную часть первого выпуска, сразу заложили его в ЦБ и получили около 1 трлн рублей, на которые приобрели второй, следует из данных самого регулятора. То есть фактически имела место скрытая эмиссия. Если и в этом году Минфин вновь прибегнет к помощи ЦБ, инфляция неизбежно ускорится, предупреждает Алексашенко.

Этот кейс, однако, предельно ясно обнажает общую дилемму плана правительства финансировать растущий дефицит за счет заимствований. Нынешний механизм ОФЗ не обеспечивает рыночной привлекательности госдолга для экономических агентов в тех объемах, в каких деньги требуются правительству для покрытия дефицита бюджета. В результате экономические власти стоят перед выбором: либо создать рыночный инструмент привлечения средств, но тогда расходы на обслуживание долга будут расти слишком быстро, либо внутренние заимствования будут носить квазирыночный и в большей или меньшей степени эмиссионный характер.