Острова сопротивления: как российские регионы пытаются противостоять отмене местного самоуправления

«Колониальный» кейс Горного Алтая

Хотя внезапно вспыхнувшие в Республике Алтай протесты в значительной мере связаны с региональной спецификой, они в то же время являются очередным эпизодом противостояния на местах муниципальной реформе, призванной демонтировать местное самоуправление (МСУ) в России, и очередным эпизодом сопротивления регионов централизаторским усилиям Кремля.

12 июня алтайские жители частично перекрыли трассу на перевале Чике-Таман, протестуя против реформы МСУ, одобрить которую вскоре должен был местный парламент (Эл Курултай). Впрочем, стихийные сходы жителей начались раньше, примерно за две недели до этого, а символическая акция на перевале стала удачным информационным ходом. На следующий день на организаторов и активных участников совсем небольшого митинга на перевале были составлены административные протоколы. Несмотря на это, 21 июня на улицы Горно-Алтайска вышли уже от 2,5 до 4 тыс. человек. Для города с населением 68 тыс. жителей, никогда не славившегося демократическими и протестными традициями, это огромная цифра — 4–6% населения, и даже в масштабах всей республики это 1–2% ее населения (210 тыс. человек). Это как если бы какие-то события вывели на улицы российских городов 1,5–3 млн человек. При этом митинг не ограничился призывами к властям остановить уничтожение сложившейся и просуществовавшей несколько десятилетий двухуровневой системы МСУ, но имел четкое политическое звучание: требовал отставки присланного из Москвы губернатора Андрея Турчака, московского тяжеловеса, в прошлом одного из главных функционеров «Единой России» и вице-спикера Совета Федерации, а вместе с ним — исполняющего обязанности главы правительства республики Александра Прокопьева.

Протестующих поддержали депутаты Эл Курултая от КПРФ и два депутата из «Единой России», обещавшие голосовать против реформы. Однако на сессии парламента 24 июня Прокопьев все же был утвержден в должности премьера (за него было подано 23 голоса при минимально необходимом 21), а кроме того, было объявлено, что закон о реформе МСУ принят. Впрочем, документ с итогами этого принципиального голосования так и не появился на сайте госсобрания, где сказано лишь, что протокол по техническим причинам недоступен. Поэтому вопрос о том, был ли на самом деле принят закон, по сути, остается открытым. Между тем жители уже подали уведомление о проведении нового митинга, запланированного на конец июля.

Резкое недовольство отменой системы МСУ, характерное для многих российских регионов, усилено в Республике Алтай спецификой местного уклада и перспективами республики в качестве туристическо-рекреационной зоны. Командированный Кремлем в Алтай год назад Турчак уже начал активную борьбу с «незаконными туристическими объектами» — гостиницами и базами отдыха, созданными в предыдущие десятилетия местным бизнесом. В республике небезосновательно полагают, что миссией Турчака в республике является «расчистка» препятствий для прихода московского бизнеса, намеренного подмять под себя туриндустрию региона (еще более конспирологическая версия, впрочем, говорит, что главной задачей Турчака является также строительство бункеров для Путина на случай ядерного конфликта или прямого противостояния с НАТО). «Сбер» уже строит в горах «туристический город», ожидается приход ВТБ. Местные активисты считают, что одной из целей реформы является изменение регионального закона (№ 37), который определяет порядок передачи земли под застройку.

Поэтому упразднение системы МСУ в республике с особенной остротой воспринимается как начало экспансии Москвы и «варягов», намеренных захватить регион. В качестве последних воспринимается не только Турчак, но и пришедший вместе с ним Прокопьев, сын владелицы крупного фармацевтического концерна «Эвалар» из соседнего региона — Алтайского края. В течение последних 14 лет 38-летний Прокопьев являлся краевым депутатом российской Думы, а потому в нем видят двойную угрозу — посланника Москвы и недружественного соседа. В республике постоянно тлеют опасения относительно обратного присоединения к Алтайскому краю, в 10 раз превосходящего ее по населению (2,1 млн) и размеру валового регионального продукта (550 млрд рублей против 56 млрд в республике). С 1937 по 1992 год республика входила в состав края и обрела свой нынешний статус лишь в постсоветскую эпоху.

Впрочем, и за рамками этих «отягчающих обстоятельств» демонтаж системы МСУ является существенным ударом по сложившемуся укладу и балансу власти на региональном и местном уровнях. В Республике Алтай, где около 50% населения проживает в сельской местности, сельские советы играют ключевую роль в управлении и сохранении локальной идентичности. Реформа лишает их автономии и контроля над земельными и бюджетными вопросами, а значит, и политического влияния. Как и в других регионах, главные проигравшие от реформы — главы районов и местные депутаты, за которыми стоят влиятельные местные группы и экономические интересы локального уровня. 

Таким образом, в случае Алтая реформа МСУ становится инструментом своего рода колонизации и позволяет устранить местные элиты в ходе экспансии московского крупного бизнеса в регион в момент создания там туристического кластера федерального значения.

Демонтаж МСУ: растянутая реформа и успешная фронда

Путинские конституционные поправки 2020 года во многих отношениях стали ревизией намеченной в российской конституции 1993 года, хотя и весьма непоследовательно, демократической модели деволюции (делегирования) власти, в том числе идеи самостоятельности МСУ. Поправки 2020 года имели целью закрепить модель суперпрезиденталистского и унитарного по своей сути государства, сохранив демократический фасад первых разделов основного закона, которые остались неизменными. В результате в варианте 2020 года российская конституция является образцом юридического читерства: в ее первой, важнейшей главе МСУ имеет самостоятельный статус, не входящий в систему государственной власти, а в посвященной МСУ главе 8 оно объявлено составной частью единой системы «публичной власти» (ст. 133). Однако само по себе такое понятие в конституции отсутствует, и лишь в главе 4 о президентских полномочиях сказано, что президент «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти» (ст. 80). Кроме того, глава 8 в новой редакции отменила обязательность поселенческой основы местного самоуправления, а права и полномочия МСУ ограничила ссылками на федеральные законы (которые на тот момент отсутствовали).

В 2021 году российские власти начали транслировать эти конституционные нововведения в федеральные законы, которые призваны были закрепить подчиненное положение МСУ, сделав его одноуровневым, то есть упразднив «поселенческий» уровень и оставив только укрупненный окружной, а также узаконив повсеместно переход от выборности глав округов к утверждению кандидатур, предлагаемых губернатором. Соответствующий законопроект был внесен в Думу еще 16 декабря 2021 года и был принят в первом чтении уже 25 января 2022 года. Однако его конфликтный потенциал на фоне начавшейся войны с Украиной заставили Кремль заморозить процесс. Весной 2022 года второе чтение было перенесено на 2023 год, а весной 2023-го — на время после президентских выборов.

Попытка принять закон осенью 2024 года столкнулась с мощным сопротивлением. Против нововведений публично выступили такие тяжеловесы, как глава Башкортостана Радий Хабиров и глава Татарстана Рустам Минниханов, требовавшие оставить регионам право самостоятельно решать вопрос о ликвидации двухуровневой системы или ее сохранении. Госсовет Татарстана также выступил против реформы. В результате, что совершенно нетипично для современной России, в закон была внесена принципиальная поправка, предусматривающая для регионов, «имеющих социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности», возможность сохранения нижнего поселенческого уровня. Окончательно закон был принят лишь в марте 2025 года — с переходным периодом до 2035 года для адаптации регионов (в первом чтении переходный период простирался только до 2028-го), а вступил в силу 19 июня.

В действительности же реализация реформы началась задолго до принятия закона. Формально решение упразднять муниципальный уровень было отдано на рассмотрение регионам, то есть оно должно было выглядеть для местных жителей как решение региональных властей (точно так же Москва делегировала регионам другие непопулярные меры — от ковидных ограничений до мероприятий по мобилизации). В реальности Кремль оказывал давление на регионы, и к марту 2025 года 16 из них уже перешли на одноуровневую модель, не дожидаясь окончательного принятия закона (в прессе иногда фигурирует цифра 20, но четыре из них — это оккупированные области Украины). В результате число муниципалитетов сократилось с 24,1 тыс. в 2008 году до 17,7 тыс. к концу 2024-го. Таким образом, Кремль «растянул» реформу, добиваясь реализации своих задач сначала там, где не ожидал значительного сопротивления или имел сильные рычаги давления на губернаторов.

«За родной район»: хаотичное сопротивление «снизу»

Однако и в этих регионах реформа встречала либо лоялистское, либо неорганизованное сопротивление «снизу», которое, впрочем, в отличие от статусной фронды, обычно не приводит к успеху.

В апреле 2024 года с просьбой отложить упразднение поселенческого уровня выступили жители Костромской области, участвующие в войне против Украины. В мае против реформы в Псковской области выступили депутаты КПРФ и «Яблока» (последние пытались даже организовать референдумы на локальном уровне). Подобные случаи фиксировались и в других регионах, но большой огласки не имели. На местах власти стремятся проводить реорганизацию скрытно: необходимые по закону публичные слушания о слияниях муниципалитетов часто проходят в рабочее время, их расписание не афишируется, в качестве участников привлекаются лояльные граждане, а нормативные акты принимаются с поразительной скоростью. Кроме того, протесты остаются локальными из-за отсутствия единого информационного пространства и лидеров. Как правило, причиной возмущения становится ликвидация собственного муниципального образования, а аналогичные случаи в других местах вызывают мало сочувствия.

Власти Красноярского края также приняли весной 2025 года решение упразднить большинство существующих муниципалитетов — из  472 оставить только 39, причем только шесть из них (вместо 17) — со статусом городских округов. Эти планы вызвали волну протестов, преимущественно в тех районах, которые ликвидируются путем присоединения к  соседним. Для жителей огромного по площади региона это болезненный вопрос, поскольку в райцентре находятся районная больница, поликлиника и другая жизненно важная инфраструктура. В протестах принимали участие политически лояльные контингенты: ветераны войны против Украины, казаки, муниципальные чиновники и  депутаты, в  том числе от «Единой России», говорится в материале Riddle Russia. На митинги против реформы МСУ вышли жители трех районов края — Тасеевского, Идринского и Новоселовского. В Сухобузимском районе жители провели велопробег за его сохранение. В  знак протеста в отставку досрочно ушли главы ликвидируемых муниципалитетов: Сухобузимского, Дудинки, Шарыповского. Помимо видеообращений, петиций, негатива в соцсетях в адрес губернатора, жители Красноярского края выразили недовольство и на улице, приняв участие в шествиях «Бессмертного полка» с плакатами «За родной район». Позднее силовики арестовали на семь суток инициатора этой акции, красноярского политолога Алексея Аксютенко. Несмотря на протесты, 19 июня реформа вступила в силу.

В Рязанской области граждане массово явились на публичные слушания по «добровольному» упразднению муниципалитетов, превратив их в протестные сходы. Большинство участников высказались против ликвидации, но власти аннулировали это решение через прокуратуру, сославшись на  формальные нарушения, допущенные самими же организаторами слушаний, то  есть местными властями. Вскоре был арестован редактор местного СМИ, выступавший против реформы и распространявший информацию о слушаниях.

В Хакасии реформа стала очередным раундом борьбы между популярным губернатором-коммунистом Валентином Коноваловым и его соперником — спикером регионального парламента от «Единой России» Сергеем Соколом. Депутаты-единороссы внесли проект закона, упраздняющий систему МСУ в соответствии с пожеланиями Кремля, Коновалов — альтернативный проект, ее в основном сохраняющий. Депутаты приняли свой вариант, но Коновалов наложил на него вето. 

Между унитаризмом и патернализмом

Местное самоуправление не просто не вписывается в модель унитарного суперпрезидентализма, но ассоциируется в Кремле с набором вполне конкретных потенциальных угроз. Хотя МСУ не являлось в России полноценным уровнем власти, так как имело крайне слабую финансовую базу, оно оставалось тем не менее легитимным и востребованным в глазах граждан инструментом решения местных вопросов, располагало определенными полномочиями и до сих пор опиралось на выборные процедуры при ограниченных возможностях их контроля со стороны Кремля. 

Процесс выборов сотен тысяч муниципальных депутатов (по подсчетам Центра «Досье», таких должностей в России всего было около 230 тыс.) надежно контролировать практически невозможно, в результате муниципальная власть являлась как кузницей низовых политических активистов, прежде всего в городах, так и средоточием политической легитимности и локального влияния местных элит, в значительной степени утративших инструменты влияния на уровне региональных администраций. Как пишет Александр Кынев, номенклатура региональных администраций практически перестала быть местом консолидации интересов региональной элиты и играет, в сущности, прямо противоположную роль «руки Москвы». По его подсчетам, не только 55% российских губернаторов являются в настоящее время «варягами», но и среди топ-управленцев регионального уровня «варяги» — внешние для региона люди — составляют уже около 30% (→ Кынев: Новый старт).

«Протестный» потенциал МСУ ярко проявил себя в конце 2010-х годов. На выборах 2017 года в Москве оппозиционеры разных типов получили около 200 мест в местных советах, что не только дало им определенную «прописку» в системе власти, но и потенциально создавало условия для выдвижения оппозиционного кандидата на мэрских выборах. Аналогичный, хотя и в меньших масштабах поход активистов во власть имел место и в Питере в 2019 году. Большинство муниципальных выборов в стране оставались неконкурентными, но там, где оппозиции удавалось сформировать определенный организационный потенциал и собственную повестку, они становились каналом ее легитимации и продвижения на нижних этажах власти. 

К примеру, на выборах в поселке Урдома, ставшем эпицентром протестов против создания мусорного полигона на станции Шиес в Архангельской области, победу одержали активисты местного экологического движения. В Псковской области главами районов иногда избирались кандидаты от партии «Яблоко». Несистемным кандидатам удавалось получать даже относительно крупные города (например, Тамбов в 2020 году) или создавать на местах сильные коалиции против «Единой России» и  региональных властей. Таким образом, уровень МСУ оставался самым проблемным с  точки зрения контроля и потенциально мог стать источником больших неприятностей в случае ослабления центральной власти. Здесь была сосредоточена большая зона электоральной политики, уже практически закатанной в асфальт на других этажах власти. Упразднение МСУ на уровне сельских поселений ликвидирует порядка 99% выборных должностей в России, радикально сокращая пространство для локальной политической активности, отмечается в обзоре Riddle Russia. 

На периферии и в регионах, где публичная политическая оппозиция отсутствовала, муниципальный уровень, как уже было сказано, становился гаванью для местных элит, придавая их неформальному влиянию определенный формальный статус. Посты руководителей муниципалитетов первого уровня, их  заместителей, а  также кресла спикеров депутатских собраний часто занимают представители влиятельных в регионе фамилий. Таким образом, в числе прочего они получали рычаги как для лоббирования больших инвестиционных проектов (строительство и ремонт дорог, больниц или школ) на районном и региональном уровнях, так и для их согласования в случае заинтересованности в них вышестоящего начальства. В этих регионах, с точки зрения Кремля, муниципальный уровень власти выглядел как организационная база возможной региональной элитной фронды.

Впрочем, города, где демократическая оппозиция конца 2010-х на настоящий момент в основном подавлена репрессиями 2021–2024 годов, практически не оказали сопротивления реформе. Примечательно, что основное и наиболее эффективное сопротивление ей оказало руководство регионов, отнюдь не замеченное в демократических пристрастиях. Опубликованный в «Ведомостях» список регионов, которые будут признаны «имеющими социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности» и потому освобождены от обязательного перехода на двухуровневую модель, включает Татарстан, Кабардино-Балкарию, Карачаево-Черкесию, Адыгею, Башкирию, Калмыкию, Мордовию, Якутию, Чечню. В этой группе регионов — национальных республик традиционно сильна кланово-патерналистская система власти и двухуровневая модель является инструментом инклюзии различных кланов и групп. В то же время эта сложная многоуровневая система инклюзии призвана предотвратить или микшировать расколы и конфликты в региональных элитах и сохранить таким образом более высокий уровень единства и сплоченности в противостоянии притязаниям федерального центра и в торговле с ним.

В большинстве же «ненациональных» регионов уровень сплоченности в элитах гораздо ниже, они в большей степени уязвимы для проникновения «варягов», которые становятся проводниками «политики Москвы» по унификации управленческой модели. Протест против такой политики, если и возникает, носит здесь дезорганизованный, фрагментированный характер и достаточно легко подавляется. Впрочем, согласно списку «Ведомостей», на особый статус, позволяющий сохранять двухуровневую модель, претендуют Воронежская, Липецкая, Ростовская, Саратовская, Свердловская и Челябинская области, а также аннексированный Крым. Те или иные лоббистские ресурсы позволили здесь выстроить убедительную линию обороны, основанной иногда на почти комической аргументации. Так, в Воронежской области в качестве аргумента, подтверждающего ее «особенности» и необходимость сохранения двухуровневой системы, губернатор Александр Гусев упоминал, что именно сельские чиновники летом 2023 года сообщали о перемещениях мятежных наемников ЧВК «Вагнер» и их численности. С другой стороны, Республика Алтай, как видим, лишилась статуса региона, имеющего «особенности», в силу высокой коммерческой заинтересованности Москвы в ее земле и естественной уязвимости небольшого и бедного региона.

Демонтаж местного самоуправления выглядит естественным шагом в утверждении модели унитарного суперпрезиденталистского государства, опирающегося на унифицированные вертикальные управленческие структуры. В идеале такая система должна управляться «передвижными менеджерами», направляемыми центром в те или иные регионы для проведения его линии. Этот взгляд, во всяком случае, близок заместителю главы администрации президента Сергею Кириенко, который после созданной десять лет назад «Школы губернаторов» теперь создает «Школу мэров». Такая модель в максимальной степени способствует проникновению в регионы бизнес-корпораций федерального уровня, но в то же время разрушает в значительной мере ткань клиентелистской патрональной автократии, которая была характерна для более ранних этапов путинского режима. А из всех видов сопротивления ей наиболее эффективным оказывается тот, который опирается на сохраненную иерархическую сплоченность местных элит.