Большой пасьянс последнего срока: о чем говорят отставки и назначения в органах власти
К концу нынешнего президентского срока Путину будет без малого 78 лет, и это тот возраст, когда его реальный управленческий контроль неминуемо ослабнет. Поэтому в инерционном сценарии та конфигурация власти, которая сложится к этому моменту, во многом определит ее постпутинский облик. Это обстоятельство придает особую значимость перестановкам в высшем звене управленческого аппарата, объявленным в последние дни. В обзоре объявленных назначений и отставок Re: Russia выделяет их основные тенденции.
Перемещения в правительстве демонстрируют растущую роль поколения «детей». Это и реальные дети путинских соратников, которые теперь вплотную приближаются к вершинам власти, и их сверстники, прошедшие «школу путинизма». Влияние в российской политике эшелона управленцев 45–55 лет резко усилится в ближайшие годы. Но одновременно стоит ожидать обострения конкуренции «детей». Отставка Андрея Белоусова с поста первого вице-премьера закрепляет переход от идей дирижизма и инвестиционного роста к мобилизационной «экономике сопротивления», подчиненной двойной задаче: мобилизации оборонного комплекса и сопротивления санкциям. Отставка открывает возможности дальнейшего укрепления перед премьером Мишустиным, который получил шанс замкнуть на себя вопросы экономической стратегии, постепенно превращаясь из технического премьера в политического. Однако повышение помощника президента по экономике Максима Орешкина до заместителя руководителя администрации формирует альтернативный центр подготовки экономических решений. Но самая острая борьба разворачивается в данный момент вокруг Министерства обороны. Конфликт Пригожина с военной корпорацией вернулся в повестку дня в новом облике. Аресты в министерстве и отставка Шойгу нанесли удар по тандему последнего и начальника Генерального штаба Герасимова и открыли возможности для проникновения в руководство военной корпорации представителей спецслужб. Однако пока ситуацию можно охарактеризовать как компромисс с позиций силы.
Карьерный расклад: витрина и подоплека
Номенклатурный фасад
11 мая Путин утвердил новую структуру правительства в составе 10 зампредов и 21 министра, а 14 мая, после ритуального обсуждения кандидатов в Госдуме и Совете Федерации, подписал указ о новом составе правительства. Логика перестановок отражает двухуровневый механизм кадровой политики Путина.
В целом, степень обновления правительства — шесть персон из 31 — самая низкая за последние 15 лет. Но похоже, что «поколенческий» фактор, о котором в преддверии формирования правительства говорили эксперты, действительно находится в фокусе Кремля. Назначения демонстрируют успешные траектории карьерного роста чиновников в соответствии с новой номенклатурной логикой «кадрового резерва», которая предполагает последовательность: «работа в аппарате федеральных органов власти — обучение в „кадровом резерве“ — губернаторство — возвращение в федеральные органы власти на политическую должность (министр)».
В правительство вошли сразу четыре бывших губернатора: Антон Алиханов (Калининградская область, 38 лет), Сергей Цивилев (Кемеровская область, 63 года), Роман Старовойт (Курская область, 52 года) и Михаил Дегтярев (Хабаровский край, 43 года), — которые возглавили, соответственно, Минпромторг, Минэнерго, Минтранспорт и Минспорт. Еще одним новым министром — сельского хозяйства — стала Оксана Лут (45 лет), бывшая первым заместителем прежнего министра Дмитрия Патрушева (47 лет). В этот ряд «новичков» можно добавить Бориса Ковальчука (47 лет), назначение которого главой Счетной палаты (отдельного федерального ведомства, не входящего в структуру правительства) произошло одновременно с правительственными.
В трех случаях министерское кресло освободилось благодаря повышению бывших министров до вице-премьеров (Денис Мантуров, Дмитрий Патрушев и Виталий Савельев). Что демонстрирует еще одну, следующую ступень номенклатурного успеха.
Перемены на вице-премьерском уровне скромнее по численности, но значимы. В должности первого вице-премьера Андрея Белоусова сменил Денис Мантуров (55 лет). Должность простого вице-премьера Мантуров получил уже после начала войны, в июле 2022 года, когда стало ясно, что блицкриг превращается в затяжное военное противостояние, которое потребует масштабного развертывания военного производства. Новое назначение указывает, в числе прочего, что военно-промышленный комплекс является и будет оставаться приоритетом правительства. Дмитрий Патрушев сменил Викторию Абрамченко, курировавшую прежде сельское хозяйство и оборот недвижимости. Виталий Савельев (70 лет), ставший вице-премьером по транспорту, единственный принадлежит к поколению петербургских друзей Путина (в первой половине 1990-х был председателем правления банка «Россия»). В отличие от Патрушева-младшего, он не только не выбрал преемника в Минтрансе, которым руководил с 2020 года, но уже некоторое время назад потерял «своих» замов.
Омоложение и номенклатурные карьеры — это фасад кадровой политики Путина.
Дети и чеболи
Однако этот институциональный фасад и формальное сходство с советским принципом номенклатурного роста являются обязательными, но внешними элементами, за которым находятся рычаги неформальных связей.
Сельскохозяйственный вице-премьер Дмитрий Патрушев — сын давнего путинского соратника по КГБ-ФСБ Николая Патрушева, который с возвышением наследника до вице-премьерского поста наконец-то переместился на созданную для него предпенсионную должность помощника президента по кораблестроению. Новый глава Счетной палаты Борис Ковальчук — сын Юрия Ковальчука, основного акционера банка «Россия», еще одного ближайшего путинского олигарха и медиамагната, близкого человека с петербургских времен. Министр энергетики Сергей Цивилев — муж двоюродной племянницы Путина, угольной бизнес-леди. Супруги Цивилевы занимались угольным бизнесом под покровительством еще одного ближайшего путинского олигарха, Геннадия Тимченко.
Впрочем, помимо фактических детей, среди назначенцев присутствуют и дети «виртуальные». Так, новый первый вице-премьер Денис Мантуров — сын давнего знакомого и бизнес-партнера семьи путинского олигарха Сергея Чемезова, возглавляющего с 2007 года госкорпорацию «Ростех», которая объединяет наиболее значимые промышленные активы. Еще с назначения министром промышленности в 2012 году Мантуров олицетворяет консолидацию империи Чемезова и Минпрома в единый административно-промышленный холдинг-чеболь, значимость которого в связи с войной многократно выросла.
Новый министр транспорта Роман Старовойт к категории «детей» не относится, но до назначения губернатором в Курск был главой Росавтодора и считается человеком из епархии еще одного путинского олигарха-строителя, Аркадия Ротенберга.
Таким образом, новые назначения не только омолаживают российскую исполнительную власть, но и все больше превращают ее в большое семейное предприятие. Средний возраст шести новых назначенцев — 51 год, в то время как средний возраст их предшественников — 62 года. Однако, может быть, еще важнее здесь то, что большинство тех, кто получил новые назначения, продвинувшись по карьерной лестнице (за исключением Савельева и Цивилева), родились в 1970-х — первой половине 1980-х годов. Это возраст дочерей самого Путина и детей его друзей и приятелей по домосковскому периоду карьеры, то есть детей тех, кого Путин привел на руководящие высоты в структурах российской власти в течение своих первых президентских сроков.
Проведенные перестановки в исполнительной власти создают иллюзию обновления и динамизма для стареющего и, как мы теперь понимаем, бессрочного Путина. Но также олицетворяют процессы «преемственности», а точнее — наследственности новой элиты. Может ли этот принцип сделать дряхлеющую машину путинской власти более динамичной и эффективной — большой вопрос.
Какие роли предстоит сыграть «детям» в процессе транзита, станет понятнее со временем. Но напомним, кстати, что, вступив в 2004 году в свой второй подряд (и тогда считавшийся последним) президентский срок, Путин вскоре (в конце 2005 года) назначил вице-премьерами правительства двух своих давних соратников — Сергея Иванова и Дмитрия Медведева. Это параллельное вице-премьерство превратилось в увлекательную гонку претендентов в «преемники». Сегодня мы видим сразу двух наследников из поколения «детей» в роли вице-премьеров — Мантурова и Патрушева. Это, разумеется, вовсе еще не основание предполагать, что турнир повторится, но и недооценивать вице-премьерский пост в российской властной иерархии не следует.
Мобилизационная «экономика сопротивления»: что изменится в экономической политике с уходом Белоусова
От дирижизма к мобилизационной «экономике сопротивления»
Ключевым изменением в правительстве стала отставка Андрея Белоусова, первого вице-премьера, по должности отвечавшего за экономическую стратегию кабинета министров.
Экономист и бывший зампред Центробанка Сергей Алексашенко в своем блоге «Хроника мутного времени» сравнивает роль Белоусова в системе экономического управления с ролью Госплана в советской экономике. «Если мы посмотрим на уровень вице-премьеров, то увидим, что там есть вице по промышленности (Мантуров), по сельскому хозяйству (Патрушев), по транспорту (Савельев), по связи и информатизации (Григоренко), строительству (Хуснуллин), социальным вопросам (Голикова)… Те, кто помнит, как был устроен Совет министров СССР, увидят почти полную кальку того, как были поделены обязанности зампредов (с поправкой на время). Чего не хватает, так это Госплана и Госснаба (руководители которых по должности были зампредами правительства)… Функции Госплана до сегодняшнего дня выполнял Андрей Белоусов… Теперь Белоусова нет, и на его „госплановскую“ функцию из остальных вице никто не претендует, впрочем, и не может претендовать в силу непонимания содержания макроэкономики на стыке с реальным сектором».
Помимо оперативной госплановской функции, Белоусов претендовал также на роль стратега, имеющего собственную концепцию запуска «правильного» долгосрочного роста. Всего за несколько дней до отставки на форуме «Россия» он представлял «траекторию успеха» национальной экономики, следуя которой, Россия может к 2030 году подняться в списке крупнейших экономик мира по паритету покупательной способности с 6-го места на 4-е, опередив Германию и Японию (эта красивая, но не очень осмысленная формула попала в «майские» указы Путина). Для этого экономика в ближайшие два-три года должна расти на 2–2,5% в год, а с 2027 года — на 3%.
Половину вклада в «ускорение», по мысли Белоусова, могут обеспечить потребительские расходы. Кроме того, примерно одинаковый вклад внесут нефтегазовый экспорт и инвестиции в основной капитал, которые и должны стать ключевым драйвером ускорения. Белоусов называет это «экономикой предложения», подразумевая, что дешевые деньги должны запустить инвестиционный цикл и рост производства, который в итоге подстегнет конечный спрос.
Идейным противником этой концепции являлся Центробанк. В выступлении на форуме «Россия» Белоусов констатировал, что относительно дешевыми заемные деньги станут лишь к 2027 году, когда ключевая ставка опустится с нынешних 16 до 6–7%. Но, по его мнению, сделать это следует раньше, так как в сложившихся условиях высокая ставка не слишком эффективна в борьбе с инфляцией. Эту тему регулярно развивает и основанный Белоусовым Центр макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП). В недавнем анализе инфляционных процессов эксперты ЦМАКП называют основной причиной инфляционного всплеска ослабление рубля, обусловленное ухудшением торгового баланса. Этот фактор обеспечил рост цен на 5,4 п.п. из 7,4%. В свою очередь, решающую роль в замедлении инфляции сыграло не повышение ключевой ставки, а возложенное на экспортеров обязательство продавать не менее 90% валютной выручки. Высокая ставка неэффективна как инструмент борьбы с инфляцией, но тормозит инвестиции, считает «белоусовская школа».
Так или иначе, профессиональный экономист Белоусов имел свою целостную концепцию запуска экономического роста, опирающегося на внутренние стимулы. Этот дирижизм вполне соответствовал духу предвоенного периода, когда и бизнес-элиты, и Кремль видели в энергетическом экспорте надежную опору экономики и спорили о методах перераспределения его доходов во внутреннем контуре. Позиции Белоусова в этом споре вполне проявились в его идеях по изъятию «избыточных» доходов крупного бизнеса, которые и должны были стать вкладом в запуск «инвестиционного» роста, а также в постоянной критике чрезмерно консервативной политики руководства Центрального банка.
Однако трансформация блицкрига в затяжную войну на фоне широких и долгосрочных санкций диктует изменение дирижистских подходов в направлении «экономики сопротивления». Концепция «экономики сопротивления» была сформулирована в подсанкционном Иране в начале 2010-х годов и предполагает «опору на собственные силы», снижение зависимости от внешних факторов и сочетание государственного дирижизма со стимулами динамизма для бизнеса, которые должны сделать экономику адаптивной к санкциям. В случае России, ведущей к тому же затяжную войну, речь идет скорее о мобилизационной экономике сопротивления. То есть об экономике, одновременно наращивающей военные расходы и восполняющей свой военный потенциал, а также противостоящей санкциям и ищущей опоры для роста из внутренних источников. И вполне логичным знаком этого разворота стало то, что должность первого вице-премьера перешла от стратега Белоусова к курирующему военно-промышленный комплекс Денису Мантурову. Маневр с запуском инвестиционного роста в этих обстоятельствах неактуален — макроэкономическая стабильность важнее.
Интересы, ведомства и «стратегическая координация»
Впрочем, различие подходов Белоусова и того круга министров и вице-премьеров, который складывается вокруг премьера Мишустина, носит не столько концептуальный, сколько управленческий характер. Задачей Белоусова была реализация экономической концепции, в которой государство выступает своего рода «советом директоров» экономического развития. Однако российская экономика отличается от советской, в частности, тем, что ее реальная «карта» двухслойная: помимо отраслевой нарезки, отраженной на уровне вице-премьеров, это еще и нарезка бизнес-групп и частно-государственных чеболей, курируемых «друзьями-порученцами» президента.
Сложившаяся правительственная команда — это команда практиков, ориентированных на сращивание и взаимопроникновение интересов государства и частного бизнеса и на адаптивность экономической политики к меняющимся обстоятельствам, которые «не выбирают». Они скорее менеджеры экономики полугосударственных чеболей, призванные обеспечить ее относительную стабильность в условиях непредсказуемости политических решений. Стратегия здесь не должна стоять на дороге у тактики. А заложенный в структуре правительства принцип отраслевых кураторов — вице-премьеров подразумевает согласование отраслевых мер и действий не столько с какой-то общей стратегией правительства, сколько с интересами представляющих эти сектора бюрократических и бизнес-групп.
В то же время удаление Белоусова из руководства правительства потенциально укрепляет премьер-министра Мишустина. В 2020 году он получил премьерское кресло в придачу с первым вице-премьером — стратегом, имевшим прямой выход на президента и в течение многих лет работавшим его помощником по экономике. Это обстоятельство превращало Мишустина в технического премьера, стратегия правительства которого уже задана его политически сильным заместителем. Теперь же все оставшееся пространство «стратегической координации» может быть освоено премьером и замкнуто на себя. Отсутствие ответственного за нее человека не означает полного исчезновения функции, которая в руках опытного администратора становится управленческим ресурсом.
Впрочем, новая конструкция экономического блока управления предполагает, по сути, еще одного «вице-премьера». Помощник Путина по экономике Максим Орешкин повышен до заместителя руководителя администрации президента, что предполагает, видимо, что у него появится собственное управление. В советской (брежневской) системе власти в ЦК не было экономического отдела — эти вопросы полностью находились в ведении премьера Косыгина. Экономический отдел был создан Андроповым, недовольным доставшимся ему в наследство кабинетом министров во главе с брежневским ставленником Тихоновым. При Путине советник или помощник по экономике традиционно обладал значительным влиянием, но имел минимальный аппарат и не становился поэтому самостоятельным центром силы в экономической политике. В ранге заместителя руководителя администрации, имеющего под своим началом специальное управление или, по крайней мере, резко расширенный аппарат, Орешкин таким центром, вероятно, станет.
Возможно, в его функции будет входить координация экономической политики правительства и Центробанка. (В связи с этим можно вспомнить, что именно «окрик» Орешкина в августе 2023 года вынудил ЦБ срочно поднять ключевую ставку.) В таком случае он превратится в инструмент интеграции ЦБ в структуры исполнительной власти. Но так или иначе, за стратегический функционал, оставшийся с уходом Белоусова без присмотра, скорее всего, развернется борьба между аппаратом премьера Мишустина и новым управлением Орешкина в администрации.
Последний срок и тень Пригожина
Последний срок
Объявленные Путиным в течение последних дней перестановки вполне можно назвать сенсационными. Они ведут к изменению устоявшихся балансов сразу в нескольких важных звеньях исполнительной власти: высшем эшелоне правительства, руководстве Министерства обороны, значимость которого для воюющей страны трудно преувеличить, и Совете безопасности, который в путинской системе играет роль своего рода имитации советского Политбюро. Для консервативного в кадровом отношении Путина это вполне тектонические сдвиги. Достаточно сказать, что Патрушев занимал пост секретаря Совбеза шестнадцать лет (с 2008-го), а Шойгу — пост министра обороны — одиннадцать с половиной (с 2012-го).
Однако особую значимость этим перестановкам придает их политический контекст. Дело в том, что начавшийся очередной президентский срок Путина — это срок, в течение которого он неизбежно будет терять власть. Речь идет не о перевороте или кризисе режима, о которых было принято говорить в прошлом году, но скорее о естественном кризисе самого Путина, который начинает очередное президентство в возрасте 72 лет, а закончит его в 78. И это вполне критический возраст не только для автократа, но для любого управленца. Это тот период, когда по естественным причинам его контроль над процессами снижается, а власть начинает постепенно перетекать в другие места и формирующиеся центры силы. При этом сложившуюся в этот период конфигурацию элитных и бюрократических балансов у Путина, возможно, уже не будет времени и желания перетасовывать еще раз.
В отличие, скажем, от президента Байдена, который опирается на отработанные процедуры и устойчивые институты, персоналистский лидер главным образом опирается на структуры доверия, которые определяют реальный вес различных институтов и организаций в его системе власти, а также на практики недоверия, с помощью которых он поддерживает конкуренцию отдельных людей, кланов и корпораций. Он также опирается на собственный анализ не вполне достоверной информации, поступающей от конкурирующих групп, и с годами склонен все более передоверять этот анализ и подготовку решений ближнему кругу и специальным «агентам доверия». Хотя возраст работоспособности в современном мире повышается, управленческая хватка и способность воспринимать новые тренды редко сохраняются до столь почтенных лет.
Из этого следует, что те властные конфигурации, которые будут выстраиваться на протяжении нынешнего президентского срока, с высокой вероятностью и станут теми каналами, в которые будет постепенно перетекать власть Путина. Заявленная в нынешних майских назначениях конфигурация совершенно точно не окажется окончательной, наоборот, она станет ареной жестокой борьбы за влияние и «охрану периметра» полномочий и ресурсов. Но возникшая по итогам этой борьбы конструкция будет иметь уже гораздо больший вес и устойчивость, становясь постепенно единственным инструментом транзита власти.
Тень Пригожина
Объявленные перестановки меняют конфигурацию экономического блока и открывают там широкое поле для конкуренции. Но предтранзитная конфигурация власти будет выстраиваться на двух досках: ресурсно-административной и силовой. И наиболее интригующими на сегодняшний день выглядят, безусловно, события вокруг Министерства обороны. Причем их главным сюжетом сегодня кажется даже не отставка Шойгу и парадоксальное назначение на его место Андрея Белоусова, но силовая атака на министерское руководство. Два подряд ареста — действующего заместителя министра обороны и действующего начальника управления кадров — из ряда вон выходящее событие даже для путинского режима. По слухам из Telegram-каналов, заявления об отставке якобы подали еще несколько заместителей министра.
Атака на Министерство обороны разворачивается под брендом «борьбы с коррупцией», но именно эту версию событий, скорее всего, следует сразу отмести. Путинский режим — это режим вертикально-интегрированной коррупции, в котором она является не аномалией, но инструментом управления и лояльности, а кроме того, она контролируема и иерархична. Иными словами, функционеры режима должны обеспечивать определенный уровень эффективности на своем месте, обустраивая параллельно свое благополучие в тех масштабах, в которых им «положено», и не посягая на те деньги, которые имеют четкое и важное для начальства предназначение.
В то же время системной частью вертикально-интегрированной коррупции является показательная «борьба с коррупцией», представленная публике случающимися время от времени зрелищными арестами «коррупционеров». Эта мнимая «борьба с коррупцией» является в свою очередь важным элементом путинской силовой политики и контроля элит. В этой функции аресты становятся как способом принуждения к отставке, так и способом «расчистки» ведомства под новое начальство и его назначенцев. События в Министерстве обороны похожи именно на такой кейс.
Силовую атаку на министерство и отставку Шойгу, на мой взгляд, следует рассматривать как прямое продолжение «пригожинской истории» и развернувшихся за ее фасадом противостояний. Что мы знаем достоверно, так это то, что на протяжении первых месяцев войны у «спецоперации» в Украине не было официального командующего, а затем ее лицом стал генерал Суровикин. Развернувший мощнейшую кампанию против министра Шойгу и начальника генерального штаба Валерия Герасимова Евгений Пригожин приветствовал это назначение.
Несмотря на это, Герасимов все же был назначен командующим «спецоперацией» в январе 2023 года и при поддержке Шойгу начал интегрировать многочисленные военные формирования, созданные «с колес» в первый год войны, под начало Генштаба. В результате исчезли и Пригожин, и ЧВК «Вагнер» вместе с его руководством, равно как и хаос в управлении войсками. Прошлым летом российская армия успешно отразила контрнаступление украинских сил, а этой весной перешла в наступление. В итоге связка Шойгу и Герасимова не только выстояла в турбулентности 2022 — начала 2023 года, но и значительно укрепила свои позиции. В случае же успеха нынешнего наступления они из «побитых псов» могут превратиться в настоящих героев.
Отставка Шойгу и «зачистка» руководства Министерства обороны — это прежде всего удар по этой связке и ее аппаратным позициям, равно как и по военной (генеральской) корпорации в целом. (Арестованный генерал Кузнецов никак не относился к хозяйственному клану Шойгу, занимался гостайной, а на нынешнюю должность главного кадровика был назначен в мае прошлого года, когда Герасимов и Шойгу укрепляли свои позиции после пригожинского натиска.)
По слухам в российском истеблишменте (о которых рассказывали также в свое время и «Медуза», и The Insider), борьба Пригожина с военным руководством опиралась на поддержку группы бывших «адъютантов» — выходцев из личной охраны Путина во главе с Алексеем Дюминым, который якобы сам претендует на место министра обороны. И такая перспектива выглядит чрезвычайно логичной в контексте путинской кадровой политики последнего времени. Во-первых, армия — это, пожалуй, единственная силовая корпорация, которая не находится под плотным контролем «путинских силовиков», то есть выходцев из спецслужб. И в 2022 году Путин, по всей видимости, столкнулся с частичной нелояльностью военных, которые оказались не только втянутыми в план блицкрига, но и ответственными за его срыв. Во-вторых, как отмечал в своей статье, посвященной путинской кадровой политике военного времени, Николай Петров (→ Николай Петров: Дети, чеболи и адъютанты), дети давних путинских друзей и адъютанты — это те два ресурса омоложения собственного окружения, которые оказываются в кругу доверия отгороженного от мира Путина.
В то же время конфликт с армейской корпорацией во время войны — рискованная затея. В середине 2010-х годов Дюмин уже «засылался» в Министерство обороны и даже один месяц пробыл заместителем Шойгу, после чего был внезапно отправлен губернатором в Тульскую область. В такой перспективе нынешние рокировки выглядят как компромисс с позиций силы. Руководство Министерства обороны находится под нависшей угрозой новых арестов. Шойгу отправляется на сверхпочетную должность секретаря Совета безопасности и остается «в обойме», но отодвинут от Герасимова и «спецоперации». На должность министра приходит экономист Белоусов — чужак, призванный контролировать финансовые запросы военных, но не «завоеватель» с амбициями закрепиться в военном ведомстве, чтобы подмять его под себя. На встрече с командующими округами, представляя нового министра обороны, Путин особо подчеркнул, что кадровых изменений в Генштабе не будет и не планируется, то есть подтвердил полномочия Герасимова. Но в то же время Алексей Дюмин переместился на должность помощника президента, курирующего оборонно-промышленный комплекс и Госсовет, на которой он остается близкой угрозой для армейской корпорации.
Разумеется, культивированная закрытость автократий заставляет нас заниматься компиляцией предположений. Однако конфликт спецслужб и военных является достаточно системным фактором, а неудачный план блицкрига, отдуваться за который пришлось именно военным, должен был его только усилить. Вопрос, кто ответит за неудачи и кому достанутся лавры победы, — главный политический вопрос войны. А война — структурный стержень нового путинского режима. И главное путинское наследие, которое достанется его преемникам, — это наследие войны. Поэтому компромиссов здесь быть не может.